>Orzecznictwo>WSA>2009 >

II SA/Wa 1094/09
Orzeczenie prawomocne

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 7 grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych

oddala skargę

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 12 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nakazującą Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych L. J., poprzez usunięcie jego danych osobowych z prowadzonych przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zbiorów danych, w zakresie przyznanych mu w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych oraz nagród.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że L. J. skierował do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę dotyczącą udostępnienia przez Dyrektora Zespołu Szkół w S. oraz Dyrektora Miejsko-Gminnego Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Oświaty w S. Burmistrzowi Miasta i Gminy S. jego danych osobowych w zakresie wysokości przyznanych mu w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych oraz nagród.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podał, że w toku postępowania administracyjnego ustalił, że:
- pismem z dnia 20 listopada 2007 r. L. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przyznanie mu nagrody gminy ze specjalnego funduszu nagród. W piśmie tym L. J. wskazał, że czuje się niedocenionym przez Dyrektora Zespołu Szkół w S. - W. K., który nie uwzględnił go w bieżącym roku przy przyznawaniu nagród,
- pismem z dnia 21 listopada 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w S. - W. K. z prośbą o wyjaśnienie sytuacji opisanej we wniosku, w celu analizy "całokształtu polityki motywacyjne",
- dokumentację płacową nauczycieli Zespołu Szkół w S. prowadzi Miejsko - Gminny Zespół Obsługi Ekonomiczno - Administracyjnej Oświaty w S., w związku z czym kopia pisma Burmistrza skierowana została do A. G. (Dyrektora tego podmiotu). Informację dotyczącą wypłaconych L. J. nagród i dodatków motywacyjnych A. G. przekazał Dyrektorowi Szkół w S.,
- w odpowiedzi udzielonej Burmistrzowi przez Dyrektora W. K. załączył on zestawienie wypłaconych L. J. w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych i nagród.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych L. J. z prowadzonych przez Burmistrza zbiorów danych, w zakresie przyznanych L. J. nagród i dodatków motywacyjnych w latach 2005 - 2007.
Od decyzji tej Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że pismo L. J. potraktował nie tylko jako wniosek o przyznanie nagrody gminy, ale jednocześnie jako skargę na Dyrektora W. K. Spowodowało to, że uznał się zobligowanym, jako zwierzchnik służbowy dyrektora szkoły do jej rozpatrzenia, zgodnie z art. 222 kpa i przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że ustawa o ochronie danych osobowych określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Przetwarzanie może być uznane za zgodne z prawem jedynie wówczas, gdy administrator danych wykazał się spełnieniem co najmniej jednej z materialnych przesłanek przetwarzania danych osobowych, zawartych w powołanej ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ wskazał, że powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Burmistrz jako organ prowadzący szkołę jest jedynie przełożonym służbowym Dyrektora Zespołu Szkół w S., natomiast nie można uznać, że jest zwierzchnikiem nauczycieli zatrudnionych w tej szkole. Tak więc Burmistrz Miasta i Gminy S. ma prawo dostępu do danych osobowych Dyrektora szkoły, ale nie zatrudnionych tam nauczycieli. Organ stwierdził ponadto, że w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela zostały określone zadania dyrektora szkoły wskazujące, że dyrektor kieruje szkołą, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, jest przełożonym wszystkich pracowników szkoły jak również przewodniczącym rady pedagogicznej. A zatem, zdaniem organu, to dyrektor a nie Burmistrz miał prawo przetwarzać dane osobowe L. J., w zakresie przyznanych mu w latach 2005 - 2007 nagród i dodatków motywacyjnych. Przetwarzanie zatem danych osobowych L. J. przez Burmistrza Miasta i Gminy S. nastąpiło z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych.
Odnosząc się zaś do wskazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S. sugestii, że wniosek L. J. był jednocześnie skargą na Dyrektora Zespołu Szkół w S. to organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził tego założenia. Podał, że wskazuje na to nie tylko forma pisma L. J. do Burmistrza, ale również złożone przez niego w trakcie postępowania wyjaśnienia. Organ podał ponadto, że nawet przy założeniu, że byłaby to skarga na działalność dyrektora szkoły to i tak przepisy art. 221 i art. 222 kpa nie mogłyby stanowić podstawy do udostępnienia danych osobowych L. J., w zakresie otrzymywanych nagród.
Organ podniósł ponadto, że na podstawie art. 49 ust. 2 powołanej ustawy Karta Nauczyciela nastąpiło określenie kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w Gminie S. w uchwale nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę S.. Zgodnie z wskazanymi w niej kryteriami przyznawania nagród nauczycielom, głównym wyznacznikiem ich przyznawania są osiągnięcia w pracy dydaktyczno-wychowawczej, nie zaś wielkość nagród i dodatków przyznawanych nauczycielom w poprzednich latach.
Reasumując organ wskazał, że kwestionowane przez L. J. działanie, polegające na udostępnieniu Burmistrzowi Miasta i Gminy S. jego danych osobowych, w zakresie przyznanych przez Dyrektora Zespołu Szkół w S. nagród i dodatków motywacyjnych w latach 2005 - 2007 naruszyło zasadę adekwatności w procesie przetwarzania danych osobowych - a w związku z tym nie znajdowało podstawy we wskazanym przez Dyrektora Zespołu Szkół w S. art. 5c pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Tym samym konieczne było, zdaniem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, nakazanie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wyeliminowania nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych L. J., w zakresie przyznanych mu w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych oraz nagród, przez ich usunięcie.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że narusza ona podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa. Skarżący wskazał, że aby rozpatrzyć sprawę musiał ustalić czy wnioskodawca otrzymał już nagrodę za osiągnięcia i czy mu się ona należy. Skarżący podał, że podnosił te kwestie w wyjaśnieniach do organu, jednakże ten nie ustosunkował się do nich. Skarżący uznał, że takie postępowanie podważa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzucił też naruszenie art. 12 § 1 kpa - zasadę szybkości i prostoty. Burmistrz podniósł również, że ponieważ wniosek L. J. dotyczył przyznania mu nagrody z funduszu gminy to uznał, że ma prawo zaznajomić się z jego osiągnięciami. Skarżący wskazał, że rozpatrując skargę L. J. oparł się na art. 23 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych. Powołał również art. 1 ust. 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał argumenty zawarte już w swoich decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie zaś z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż zadaniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie jest jedynie stanie na straży interesów tych, których przetwarzane dane osobowe dotyczą. Naczelną zasadą ustawy nie jest wszak bezwzględny zakaz przetwarzania danych osobowych, lecz przestrzeganie zakresu i trybu ich przetwarzania. Omawiana ustawa w art. 1 stwierdza, że dane osobowe mogą być przetwarzane, jeżeli służy to dobru publicznemu, dobru osoby, której dane dotyczą, lub dobru osób trzecich a ochrona danych osobowych nie powinna być oderwana od przepisów służących ochronie innych wartości, np. informacji niejawnych.
Przypomnieć należy, że zgodnie do treści art. 7 pkt 2 ww. ustawy, przez przetwarzanie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa traktuje zatem udostępnianie danych jako jeden z przejawów "przetwarzania danych". Zgodnie zaś z art. 12 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych do zadań Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w szczególności należy: 1) kontrola zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, 2) wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonywania przepisów o ochronie danych osobowych, 3) prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o zarejestrowanych zbiorach, 4) opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych, 5) inicjowanie i podejmowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych, 6) uczestniczenie w pracach międzynarodowych organizacji i instytucji zajmujących się problematyką ochrony danych osobowych.
Tak więc w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych realizował zadania ustawowe, określone w pkt 2 powyżej przytoczonego przepisu, z którego wynikają jego uprawnienia nadzorcze w stosunku do administratorów danych, w zakresie przetwarzania przez nich danych, zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych.
Przypomnieć należy, że ustawa o ochronie danych osobowych określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 ustawy). Przetwarzanie może być uznane za zgodne z prawem jedynie wtedy, gdy administrator danych wykaże się spełnieniem choćby jednej z materialnych przesłanek przetwarzania danych. Przesłanki te znajdują się w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Przypomnieć należy, że Dyrektor Zespołu Szkół w S. pismem z dnia 28 listopada 2007 r., odpowiadając na pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 21 listopada 2007 r. udzielił mu informacji m.in na temat otrzymanych przez L. J., w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych i nagród. W trakcie prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania administracyjnego, Dyrektor Zespołu Szkół w S. jako podstawę prawną udostępnienia tych danych, wskazał art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem burmistrz jest organem prowadzącym szkołę m.in w zakresie obsługi administracyjnej, finansowej, organizacyjnej oraz sprawuje nadzór nad działalnością szkół w tym zakresie. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną lub niepubliczną. Może też być zakładana i prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego. Zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę określone w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i art. 9, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 wykonują odpowiednio burmistrz (prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Z analizy tych przepisów wynika zatem, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest organem prowadzącym szkołę, jest również przełożonym Dyrektora szkoły, nie jest natomiast zwierzchnikiem pracowników zatrudnionych w takiej szkole, w tym również nauczycieli. Burmistrz ma zatem niewątpliwie prawo dostępu do danych osobowych Dyrektora szkoły, będąc jego zwierzchnikiem, nie ma natomiast prawa do przetwarzania danych nauczycieli w niej zatrudnionych. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dyrektor kieruje szkołą, jest jej przedstawicielem na zewnątrz i przełożonym służbowym pracowników szkoły. Zapis ten potwierdza zatem uprawnienia jedynie dyrektora szkoły do przetwarzania danych osobowych nauczycieli w niej zatrudnionych.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych, administrator danych przetwarzający je powinien dołożyć należytej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Wobec treści zapisu nawet wykazanie przez administratora danych, że legitymuje się przynajmniej jedną z przesłanek przewidzianych w art. 23 ust. 1 ustawy, nie wyłącza oceny adekwatności danych osoby w stosunku do celów, w jakich są one przetwarzane. Podkreślić należy, że zasada adekwatności ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Adekwatność danych w stosunku do celu ich przetwarzania powinna być rozumiana jako równowaga pomiędzy uprawnieniem osoby do dysponowania swoimi danymi a interesem administratora danych. Administrator danych nie może w żaden sposób stawiać swego interesu ponad dobro osoby, której dane przetwarza.
Udostępnienie zatem danych osobowych L. J. innemu podmiotowi - Burmistrzowi Miasta i Gminy S. nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem wskazanego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, bowiem administrator danych przedłożył w tym wypadku swój interes nad interesem osoby, której dane przetwarza. Dane zatem osobowe L. J. w zakresie przyznanych mu nagród i dodatków motywacyjnych za lata 2005 - 2007 zostały udostępnione organowi do tego nieupoważnionemu i winny zostać usunięte z prowadzonych przez Burmistrza zbiorów danych.
Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez Burmistrza argument, że wniosek L. J. o przyznanie mu nagrody gminy był jednocześnie skargą na Dyrektora Zespołu Szkół w S., którą winien rozpoznać zgodnie z art. 222 kpa to sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie przy ocenie skierowanego do organu pisma należy badać jego treść, a nie kierować się jego formą zewnętrzną to obowiązkiem organu jest prawidłowo ustalić treści żądania strony. Ma to bowiem istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W ocenie Sądu z treści przedmiotowego pisma nie wynikało w żaden sposób, iż L. J. składał skargę na Dyrektora szkoły w trybie art. 221 kpa. Wolą strony wyrażoną w piśmie było przyznanie mu nagrody gminy, wykazało to również prowadzone przez organ postępowanie administracyjne. Jeżeli jednak Burmistrz Miasta i Gminy S. potraktował to pismo inaczej niż było to intencją wnoszącego to biorąc pod uwagę szczególną ochronę jaka wynika z ustawy o ochronie danych osobowych winien skorzystać z uprawnień wynikających z postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 czy też art. 64 § 2 kpa. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że istotnie Burmistrz potraktował pismo L. J. jako skargę w trybie art. 221 kpa i następne to przepisy te nie mogłyby w żadnym razie stanowić podstawy do udostępnienia danych osobowych L. J., szczególnie w sytuacji, gdy kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków ze specjalnego funduszu został ustalony w uchwale nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę S.. Zgodnie z tą uchwałą podstawowym kryterium warunkującym uzyskanie nagrody są osiągnięcia w pracy dydaktyczno-wychowawczej, nie zaś wielkość nagród i dodatków przyznawanych nauczycielom w latach poprzednich.
Tak więc zgodzić się należy z organem, że w sytuacji gdy z ww. uchwały nie wynika, ażeby przesłanką uzyskania nagrody ze specjalnego funduszu nagród było uprzednie nieotrzymanie nagrody od dyrektora szkoły, w której zatrudniony jest nauczyciel, udostępnienie przez Dyrektora Szkoły w S. Burmistrzowi danych L. J., w zakresie przyznanych mu w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych i nagród, było nieadekwatne w stosunku do celu jakim było wyjaśnienie zarzutów wskazanych przez L. J. oraz rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie mu nagrody ze specjalnego funduszu nagród.
Ponadto podkreślić należy, że złożenie przez L. J. wniosku o przyznanie mu nagrody nie może być utożsamiane z wyrażeniem przez niego zgody na przetwarzanie jego danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa bowiem precyzuje pojęcie zgody. Zgodą (art. 7 pkt 5 ustawy) jest oświadczenie woli osoby, pochodzące od osoby, której dane dotyczą, którego treścią jest zgoda na przetwarzanie danych osobowych tego, kto składa oświadczenie; zgoda nie może być domniemana lub dorozumiana z oświadczenia woli o innej treści. Z treści zgody na przetwarzanie danych osobowych powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać w jakim celu, w jakim zakresie i przez kogo dane osobowe będą przetwarzane. Wyrażający zgodę musi mieć pełną świadomość tego, na co się godzi. Oświadczenie o wyrażeniu zgody musi być zgodne z zamiarem osoby. Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego o przyznanie mu nagrody nie mógł być traktowany jako zgoda na przetwarzanie jego danych osobowych.
Reasumując, zatem zasadne było nakazanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wyeliminowania przez niego nieprawidłowości w zakresie przetwarzania danych osobowych L. J., poprzez usunięcie jego danych osobowych z prowadzonych przez Burmistrza zbiorów danych w zakresie przyznanych L. J. w latach 2005 - 2007 dodatków motywacyjnych i nagród jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w szczególności usunięcie danych osobowych.
Tym samym należy stwierdzić, że decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest zgodna z prawem i wydana została w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ zgromadził w sprawie niezbędny materiał dowodowy, a następnie wnikliwie go rozpatrzył.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.