>Orzecznictwo>NSA>2001 >

Orzeczenie prawomocne

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 18 września 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 września 2003 r. sprawy ze skargi (...) Izby Kapitałowej i Funduszu Poręczeń Kredytowych Sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 11 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy rejestracji zbioru danych osobowych i nakazania usunięcia danych ze zbioru

skargę oddala

Uzasadnienie:

   Decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 15 grudnia 2000 r., odmawiającą skarżącej rejestracji zbioru danych o nazwie "Regionalna baza danych o wierzytelnościach" i nakazującą jej usunięcie danych ze zbioru danych. W ich uzasadnieniu zwrócono uwagę m.in. na następujące oceny i stwierdzenia. Skarżąca nie spełnia warunków instytucji określonej w art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe /Dz.U. nr 140 poz. 939 ze zm./, tj. utworzonej przez banki, wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi, jednej instytucji w skali kraju do zbierania i udostępniania bankom informacji o wierzytelnościach oraz o obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzielaniem kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń. Przepis ten jest jednym z wyjątków od zasady tajemnicy bankowej wymienionych w art. 105 i art. 106 ust. 3 i stąd nie jest dopuszczalne jego rozszerzające interpretowanie, prowadzące do możliwości tworzenia więcej niż jednej instytucji przetwarzających informacje objęte tajemnicą bankową i jednocześnie niezobowiązanych z art. 104 Prawa bankowego do zachowania takiej tajemnicy. Art. 105 ust. 1 zobowiązuje natomiast banki do udzielania informacji objętych tajemnicą bankową tylko podmiotom w nim wymienionym, co ma charakter obligatoryjny.
   Art. 105 ust. 4 nie jest narzędziem instytucjonalizacji obowiązku określonego w art. 105 ust. 1, gdyż banki nie są zobowiązane do utworzenia takiej instytucji, lecz posiadają jedynie takie uprawnienie. Taka wykładnia art. 105 ust. 4 jest zgodna ze stanowiskiem przedstawionym przez I Zastępcę Prezesa Narodowego Banku Polskiego i opinią Komisji Nadzoru Bankowego. W opinii tej wskazano na dopuszczalność istnienia w skali całego kraju wyłącznie jednej instytucji przewidzianej w art. 105 ust. 4 i stwierdzono, że ze względu na zabezpieczenie interesów wszystkich banków, wykluczona jest możliwość samodzielnego działania banków przy jej tworzeniu. Taką instytucją jest utworzone w powyższym trybie Biuro Informacji Kredytowej Spółka Akcyjna, a prowadzony przez nią zbiór został już zarejestrowany. Końcowo Generalny inspektor podkreślił, że udziałowcami skarżącej spółki i jej założycielami są banki spółdzielcze, a bankowe izby gospodarcze nie są jej udziałowcami i nie brały udziału w jej utworzeniu, co nie spełnia warunków art. 105 ust. 4 Prawa bankowego w brzmieniu obowiązującym przy rozstrzyganiu sprawy. W rezultacie, zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883 ze zm./.
   Skarżąca w skardze do Sądu wniosła o uchylenie decyzji z powodu błędnej interpretacji przytoczonych przepisów prawa materialnego, polegającej na przyjęciu, że warunkiem zarejestrowania zbioru danych osobowych przetwarzanych na podstawie przepisów prawa jest powstanie instytucji do zbierania i udostępniania informacji o wierzytelnościach w niezbędnym współdziałaniu banków oraz bankowych izb gospodarczych i to w dodatku tylko jednej w kraju.
   Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 127 par. 3 Kpa, wskutek pominięcia brzmienia art. 105 par. 4 Prawa bankowego przed jego nowelizacją, dokonaną w dniu 9 kwietnia 1999 r. - co do zakresu przedmiotów mających prawo utworzenia instytucji określonej w tym przepisie.
   W obszernym uzasadnieniu skargi, nawiązując do wcześniejszych czynności procesowych, zwrócono uwagę na ustrojowy i pochodny charakter art. 105 ust. 4 w stosunku do art. 105 ust. 1 pkt 1 Prawa bankowego przez to, że utworzony na jego podstawie podmiot będzie wykonywał czynności administrowania informacjami poufnymi. Określony w art. 105 ust. 1 pkt 1 obowiązek przekazywania innym bankom danych z zakresu tajemnicy bankowej nie rzutuje w żaden sposób na czynności banków zmierzające do powołania na podstawie art. 105 ust. 4 instytucji /podmiotu/ administrującej informacjami "o wierzytelnościach oraz o obrotach i stanach rachunków bankowych", gdyż to zależy wyłącznie od woli banków. Przed nowelizacją art. 105 ust. 4 nie było możliwości utworzenia przewidzianej w nim instytucji z udziałem innych podmiotów niż banki /nawet gdy były one wyłącznymi udziałowcami jednostek organizacyjnych/, natomiast w jej następstwie powstała niespójność między art. 101 ust. 1 pkt 1 i art. 105 ust. 4 przez to, że w pierwszym z nich nie dodano wyrazów "wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi" włączonych do przepisu drugiego.
   W rezultacie, bankowe izby gospodarcze stały się podmiotami uprawnionymi do uzyskania poufnych danych i mającymi dostęp do międzybankowych porozumień ustrojowych w przedmiocie utworzenia instytucji wymiany informacji. Skarżąca spółka istniała i administrowała przedmiotowymi danymi, zanim powstał obowiązek współdziałania izb gospodarczych z bankami przy tworzeniu instytucji określonej w art. 105 ust. 4, bez przewidzianej prawem konieczności dostosowania do tego przepisu składu założycieli tej instytucji.

   Nie ma też w nim wskazania, że chodzi o utworzenie instytucji wyłącznie z bankowymi izbami gospodarczymi jako podmiotami, których w dodatku nie zdefiniowano w ustawie z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych /Dz.U. nr 35 poz. 195 ze zm./. Chodzi tu wreszcie o gwarantowaną w art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji swobodę podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej z ograniczeniami wynikającymi wprost z przepisów, która została naruszona w kwestionowanych decyzjach. W art. 105 ust. 4 tylko ze względów redakcyjnych posłużono się liczbą pojedynczą przy określaniu wymienionej w nim instytucji, gdyż w przeciwnym razie powstać muszą wątpliwości, czy banki, które nie utworzyły działającej już na rynku międzynarodowej instytucji, muszą korzystać z danych będących w jej posiadaniu, czy też mogą utworzyć instytucję odrębną.
   Narzucenie obowiązku korzystania z funkcjonującego Biura Informacji Kredytowej SA wydłuża czas przyznania kredytu i podraża jego koszty. Skargę zakończono wywodem kwestionującym sposób prowadzenia postępowania administracyjnego co do zebrania i oceny dowodów oraz pominięcia znaczenia dla skarżącej stanu prawnego, który istniał przed wszczęciem postępowania w tej sprawie.
   Generalny inspektor wniósł o oddalenie skargi i oprócz wykorzystania argumentacji ukazanej w motywach obu decyzji dodatkowo wyeksponował następujące kwestie. Skarżąca nie jest instytucją utworzoną na podstawie art. 105 ust. 4 Prawa bankowego, przez banki wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi do celów określonych w tym przepisie. Nie mając statusu banku nie może ona badać i ustalać zdolności kredytowej klientów przed przyznaniem kredytu ani kontrolować wykorzystania i spłaty kredytów, stosownie do art. 70 ust. 3. Nie będąc bankiem nie może też korzystać z art. 105 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, dotyczących określenia przepływu informacji między bankami i wyłączenia tajemnicy bankowej dla wymienionych podmiotów. Nie jest wreszcie dopuszczalna rozszerzająca interpretacja przepisu będącego wyjątkiem od ogólnej zasady tajemnicy bankowej. Taka relacja zachodzi między art. 105 ust. 4a, art. 105 i art. 106 ust. 3 Prawa bankowego i dlatego nie jest możliwa sytuacja, w której funkcjonowałaby nieograniczona liczba instytucji pozyskujących informacje objęte tajemnicą bankową, niezobowiązanych z mocy art. 104 do zachowania takiej tajemnicy; tajemnica bankowa byłaby wówczas iluzoryczna. Powyższe stwierdzenia uwzględniły także wspomniane opinie NBP i KNB. Generalny inspektor jednocześnie przypomniał, że art. 105 ust. 4 miał aktualne brzmienie już w dacie wydania pierwszej decyzji i nie można było zastosować w tej sprawie pierwotnej jego wersji.
   W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2002 r., pełnomocnik skarżącej nawiązał do swojego wystąpienia na rozprawie sądowej w dniu 28 listopada 2002 r. dodatkowo podkreślając, że w świetle przedstawionych argumentów poglądy generalnego inspektora o wyłącznym charakterze instytucji określonej w art. 105 ust. 4 Prawa bankowego i konieczności jej tworzenia przy obligatoryjnym współudziale bankowych izb gospodarczych, nie są zasadne.
   Przede wszystkim nie ma prawnych unormowań dotyczących pierwszeństwa takiej instytucji na rynku, o czym musiałby orzekać w stosownej procedurze właściwy organ /nie może nim być generalny inspektor/, eliminując możliwość późniejszego utworzenia tego rodzaju instytucji. Ponadto, nie wiadomo, w jaki sposób pozostałe banki mogłyby przystępować do już utworzonej instytucji bez kolizji interesów własnych i podmiotów, które taką instytucję utworzyły. Wreszcie, redakcja tego przepisu nie eliminuje możliwości tworzenia omawianej instytucji przez same banki, lecz daje bankowym izbom gospodarczym jedynie uprawnienie, którego przed nowelizacją art. 105 ust. 4 nie miały, oczywiście bez ograniczenia wcześniejszych uprawnień banków. Swoje wywody pełnomocnik ilustrował licznymi przykładami rozwiązań prawnych z innych dziedzin na poparcie trafności identyfikacji cech instytucji prawnej i stosowanej techniki legislacyjnej, wymagających odpowiedniego wykorzystania przy interpretacji treści tego przepisu.
   W piśmie procesowym z dnia 12 września 2003 r., pełnomocnik generalnego inspektora nawiązał do wcześniej prezentowanej wykładni art. 105 ust. 4 Prawa bankowego, w szczególności podkreślając, że dopiero w wyniku kolejnej nowelizacji obowiązującej od dnia 7 stycznia 2002 r. wyraz "instytucję" zastąpiono w tym przepisie wyrazem "instytucje", co utworzyło nowy stan prawny, a nie - zmianę redakcyjną przepisu pozbawioną wpływu na jego dotychczasową treść.

   Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

   W motywach decyzji generalnego inspektora i czynnościach procesowych stron w postępowaniu sądowym zwracano uwagę na liczne i szczególnie ważne dla całego systemu bankowości uwarunkowania, jakie muszą być uwzględniane przy udzielaniu informacji o wierzytelnościach, obrotach i stanach rachunków bankowych niezbędnych w kontaktach z klientami banków. Trzeba je uzupełnić stwierdzeniem, że zapotrzebowanie na takie informacje odpowiadało rozwojowi usług świadczonych przez banki i sukcesywnie narastała potrzeba znalezienia rozwiązań, które mogły odciążyć banki od gromadzenia i przetwarzania takich informacji, ale bez osłabienia bezpieczeństwa obrotu i zaufania do banków. W ocenie Sądu, tego rodzaju hasłowo przypomniane uwarunkowania należy bezwzględnie mieć na uwadze przy interpretacji art. 105 ust. 4 Prawa bankowego, który miał następujące brzmienie: "Banki mogą utworzyć instytucję do zbierania i udostępniania bankom oraz innym instytucjom ustawowo upoważnionym do udzielania kredytów informacji o wierzytelnościach oraz o obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzielaniem kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń". Miał on oczywiście charakter przepisu prawa materialnego /czego nie zmieniły kolejne jego nowelizacje/ i musiał być zastosowany jako podstawa prawna dla instytucji utworzonej w nawiązaniu do zawartego w nim unormowania. Późniejsze zgłoszenie do rejestracji zbioru danych, jakim ta instytucja dysponowała i dalsze losy tego zbioru w postępowaniu przed generalnym inspektorem, były zdarzeniami z innej już sfery, pozbawionymi wpływu na podstawę prawną wykorzystaną do utworzenia instytucji według obowiązującego wówczas brzmienia tego przepisu.
   Na rozprawie sądowej w dniu 18 września 2003 r., pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że na mocy aktu notarialnego z dnia 4 marca 1999 r. rozszerzono działalność spółki m.in. o dane znajdujące się w rubryce szóstej rejestru handlowego /tj. dotyczące instytucji z art. 105 ust. 4 Prawa bankowego/, całością tej problematyki zajmował się przeszkolony pracownik spółki, a wcześniejsze zakresy działalności spółki były także kontynuowane w sposób niezmieniony. W tej sytuacji Sąd przyjął, że próba utworzenia powyższej instytucji w ramach skarżącej spółki nastąpiła przed pierwszą nowelizacją tego przepisu dokonaną art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 40 poz. 399/, wskutek czego generalny inspektor w swoich decyzjach nietrafnie powiązał ją z art. 105 ust. 4 w zmienionym już brzmieniu. Dokonana w ten sposób konkretyzacja podstawy prawnej utworzenia omawianej instytucji czyni zbędnymi rozważania Sądu nad jego treścią po obowiązującej od dnia 21 maja nowelizacji, polegającej na dodaniu wyrazów "wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi".
   W rozpatrywanej sprawie, strony odmiennie dokonywały też interpretacji użytego wyrazu "instytucję" przy określaniu w art. 105 ust. 4 uprawnienia banków. Uwzględnianie zasady racjonalnego działania ustawodawcy powinno eliminować dokonywanie wykładni przepisów w sposób utrudniający osiągnięcie zakładanego celu. Przy koncepcji dopuszczalnego utworzenia tylko jednej instytucji mogło dojść do nieracjonalnego, lecz za to całkowicie z nią zgodnego, zdominowania np. przez dwa lokalne banki obsługi całego rynku takich usług w skali krajowej, które jako pierwsze skorzystały z art. 105 ust. 4, tworząc instytucję do zbierania i przetwarzania informacji objętych tym przepisem. Pozytywnym natomiast argumentem na dopuszczalność tworzenia przez zainteresowane banki następnych takich instytucji jest brzmienie omawianego przepisu po nowelizacji, dopuszczające powołanie instytucji wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi, gdy już istniało od dnia 29 października 1997 r. Biuro Informacji Kredytowej SA, utworzone właśnie na podstawie tego przepisu. Pierwsza jego wersja dotyczyła więc sytuacji, gdy konkretne banki osiągnęły porozumienie i utworzyły dla realizacji swoich potrzeb jedną instytucję. Była to kwestia przyjętej konwencji redakcyjnej przepisu, a nie jego treści normatywnej, wynikającej z użycia wyrazu "instytucję". W ocenie Sądu, dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że funkcjonowanie utworzonego wcześniej Biura Informacji Kredytowej SA nie pozbawiło banków spółdzielczych możliwości skorzystania z unormowania zawartego w art. 105 ust. 4 Prawa bankowego.
   Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma natomiast odpowiedź na pytanie, czy umowa wspólników skarżącej spółki, zawarta w dniu 4 marca 1999 r. w formie aktu notarialnego, dotycząca poszerzenia jej dotychczasowego przedmiotu działania, m.in. o "zbieranie i udostępnianie bankom informacji o wierzytelnościach oraz o obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzielaniem kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń", była aktem utworzenia instytucji przewidzianej w art. 105 ust. 4 Prawa bankowego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 8 ustawy poświęconym szczególnym obowiązkom i uprawnieniom banków oraz w art. 105 stanowiącym unormowanie poświęcone chronionemu w sposób szczególny przepływowi informacji objętych tajemnicą bankową, wymaga zarysowania istoty przewidzianej w art. 105 ust. 4 instytucji na tle tych powiązań i odniesień. Musi to być czynność powołania do życia nowego podmiotu o charakterze publicznym, zajmującego się w państwie określonym zakresem spraw, a nie powierzenia spraw podmiotowi, który już istniał wcześniej i prowadził inną działalność.
   Taka instytucja, w rozumieniu organizacyjnym, musi być funkcjonalnie powiązana z działalnością systemu bankowego, na co zwracały uwagę strony i Sąd w rozważaniach nad pewnością przetwarzania informacji i zaufaniem do banków chronionymi tajemnicą bankową. Ubocznie można jedynie przypomnieć, że instytucja w znaczeniu prawnym oznacza natomiast zespół norm dotyczących organizacji jakiejś dziedziny życia; jest ona tworzona przez przepisy prawne i teoretycznie wzbogacana dorobkiem doktryny.
   Skarżącą spółkę utworzyło w dniu 11 sierpnia 1994 r. 8 banków spółdzielczych do prowadzenia różnorodnej działalności gospodarczej, sukcesywnie zresztą rozszerzanej, obejmującej m.in. akwizycję artykułów konsumpcyjnych, doradztwo finansowe, usługi marketingowe, handel artykułami konsumpcyjnymi, pośrednictwo usług ubezpieczeniowych i emerytalno-rentowych oraz usług detektywistycznych, ochrony osób i mienia. Takiemu podmiotowi gospodarczemu banki te bezzasadnie powierzyły - w drodze rozszerzenia dotychczasowego przedmiotu działalności - tak ważne i specyficzne zadania - zastrzeżone dla podmiotu utworzonego na podstawie art. 105 ust. 4 Prawa bankowego - wykonywane w dodatku przez jednego pracownika. Generalny inspektor bezzwłocznie obowiązany był więc odmówić skarżącej rejestracji zbioru powyższych danych i nakazać jej usunięcie danych ze zbioru, ponieważ nie była ona instytucją do tego uprawnioną w rozumieniu analizowanego przepisu. W obu decyzjach generalny inspektor posłużył się wprawdzie nieco odmienną argumentacją, która jednak nie wpłynęła na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i nie wymagała uchylenia decyzji.n
   Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, orzekł, jak w sentencji.