>Orzecznictwo>TK >

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 20 czerwca 2005 r.

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 20 czerwca 2005 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

1.    art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
2.    art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w pkt 1, w części nowelizującej art. 36-36e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.), z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3.    art. 15 pkt 1 lit. j i pkt 2 ustawy powołanej w pkt 1 z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,

o r z e k a:

I

1. Art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65, Nr 64, poz. 594, Nr 91, poz. 868, Nr 171, poz. 1800 i Nr 173, poz. 1808) w części, w jakiej dotyczy uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 36a oraz ustala brzmienie art. 36b ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ustala brzmienie art. 36c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), jest zgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

5. Art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ustala brzmienie art. 36d ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) w części, w jakiej dopuszcza przechowywanie materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, które są nieprzydatne dla celów uzasadniających tę kontrolę, przez okres 2 miesięcy po zakończeniu kontroli, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6. Art. 15 pkt 1 lit. j i pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ustala brzmienie art. 5 ust. 9a-9c oraz art. 5a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 i Nr 273, poz. 2703), jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

II

Art. 8 pkt 27 ustawy powołanej w części I w punkcie 1, w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) wskazanych w części I w punktach 2, 3 i 5, traci moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.

UZASADNIENIE:

I

A. Grupa posłów wnioskiem z 30 stycznia 2004 r. wniosła o zbadanie zgodności:
1) art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302; dalej: ustawa o w.k.s.) z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
2) art. 8 pkt 27 powołanej wyżej ustawy, w części nowelizującej art. 36-36e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.; dalej: ustawa o kontroli skarbowej) z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 15 pkt 1 lit. j i pkt 2 powołanej wyżej ustawy z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na podstawie zakwestionowanego art. 1 ust. 1 ustawy o w.k.s. utworzono Wojewódzkie Kolegia Skarbowe. W ocenie wnioskodawcy ustawodawca nie określił charakteru prawnego tych organów, a jednocześnie wyposażył je w doniosłe zadania i kompetencje, które konstytucyjnie i ustawowo są zastrzeżone dla Ministra Finansów.
Wnioskodawca podnosi również, że sposób określenia, w art. 1 ust. 2 ustawy o w.k.s., zadań Kolegiów Skarbowych jest nieprecyzyjny i niejasny. Z przepisów ustawy nie wynika, działalność jakich organów ma konsolidować i koordynować Kolegium, jakie plany kontroli i ich realizacja podlegają koordynacji, według jakich kryteriów następować ma typowanie podmiotów przewidzianych do kontroli, czy podejmowane ustalenia Kolegium mają być adresowane bezpośrednio do konkretnych podmiotów oraz jaki organ będzie ponosił odpowiedzialność za podjęte i realizowane ustalenia.
Zdaniem wnioskodawcy, uchwalenie niejasnych i niespójnych przepisów doprowadzić może do wielokierunkowej interpretacji, arbitralności działania, a w skrajnym przypadku do naruszenia wolności i praw konstytucyjnie chronionych, przy braku jakiejkolwiek odpowiedzialności Kolegium. Również nadanie Kolegium kompetencji do inicjowania i opiniowania rozwiązań, w zakresie prawa podatkowego i celnego, bez określenia sposobu realizacji tej inicjatywy czyni tę regulację niejasną.
W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowany przepis art. 1 ustawy o w.k.s. nie spełnia warunku przyzwoitej legislacji i określoności przepisów, przez co pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Natomiast brak jednoznacznego określenia charakteru prawnego Kolegium i przyznanie mu nieprecyzyjnie określonych zadań spowoduje, że zadania te określi praktyka, a to narusza również zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji.
 
Drugi z zakwestionowanych przepisów, tj. art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., nadaje nowe brzmienie przepisom rozdziału 4 (zatytułowanego „Wywiad skarbowy”) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.). Wnioskodawca wskazał na niezgodność nowelizacji, w zakresie dotyczącym art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej, z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przede wszystkim wnioskodawca podnosi, że wynikające z zakwestionowanych przepisów rozszerzenie uprawnień wywiadu skarbowego drastycznie ingeruje w sferę praw i wolności obywateli. Ustawodawca nie powołał przy tym żadnych powodów ani okoliczności, które wymagałyby takiej regulacji. Nie wskazał również wartości konstytucyjnych, które usprawiedliwiałyby taką ingerencję.
Wnioskodawca szczególnie krytycznie ocenia rozszerzenie uprawnień wywiadu skarbowego na skutek przyznania uprawnienia do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystania informacji o osobach. Czynności te przeprowadzają wyznaczeni pracownicy w formie czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym umożliwiających uzyskiwanie informacji oraz utrwalanie śladów i dowodów w sposób niejawny (art. 36 ustawy o kontroli skarbowej). Ustawodawca nie określił przy tym prawnych środków ochrony osób, wobec których czynności mogą być podjęte, a przede wszystkim nie określił zakresu podmiotowego i przedmiotowego zbierania, w sposób tajny, informacji o osobach i dochodach. Takie stanowienie prawa – w ocenie wnioskodawcy – nie odpowiada wymogom jasności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji).
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca podkreślił, że ograniczenie praw i wolności może nastąpić tylko wtedy, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie ma służyć (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy – ustawodawca, przyjmując nowe brzmienie art. 36 ustawy o kontroli skarbowej – nie dochował powyższych wymogów i w sposób niezgodny z Konstytucją ograniczył zasadę ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji) i zasadę autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 Konstytucji).
Powyższe zarzuty wnioskodawca odnosi w całej rozciągłości do art. 36b ustawy o kontroli skarbowej, rozszerzającego możliwość uzyskiwania danych identyfikacyjnych abonentów sieci telekomunikacyjnych, a także do art. 36a ustawy o kontroli skarbowej, który uprawniając pracowników wywiadu skarbowego do obserwowania i rejestrowania, przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych, nie zawiera definicji miejsca publicznego.
Wnioskodawca podniósł, że ustawodawca stworzył sytuację, w której od nieskrępowanego i niekontrolowanego uznania pracownika wywiadu skarbowego zależeć będą: zakres, przesłanki, procedura oraz wykorzystanie zarejestrowanych obrazów i dźwięków. Nie przewidział przy tym żadnych mechanizmów umożliwiających sprawdzenie celowości, słuszności i konieczności podejmowania tego rodzaju działań oraz sposobu dalszego wykorzystania materiałów zdobytych w tym trybie. Powyższy stan prawny, w ocenie wnioskodawcy, nie sprzyja zaufaniu obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i narusza prawo do ochrony życia prywatnego, wolności komunikowania się i zasadę autonomii informacyjnej (art. 2 oraz art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Równie krytycznie ocenił wnioskodawca art. 36c ustawy o kontroli skarbowej, uprawniający wywiad skarbowy do przeprowadzenia kontroli operacyjnej. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że w obecnym stanie prawnym, uprawnieniem stosowania identycznej kontroli operacyjnej, w takich samych sprawach, dysponuje policja i funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zatem niezrozumiałe jest działanie ustawodawcy, który zamiast wykorzystywać istniejące instytucje i instrumenty mnoży możliwość drastycznej ingerencji w prywatność, nadając identyczne uprawnienia kolejnym organom, które powinny ze sobą współpracować.
W ocenie wnioskodawcy, niezgodny z art. 47, art. 49, art. 51 i art. 2 Konstytucji jest także art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, który zezwala wywiadowi skarbowemu na przechowywanie, bez żadnej kontroli, przez okres 2 miesięcy, materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, nieprzydatnych dla celów kontroli.
 
Kolejny zarzut dotyczy art. 15 pkt 1 lit. j ustawy o w.k.s., na podstawie którego znowelizowano ustawę z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 106, poz. 489 ze zm.). Przepis ten zmienił dotychczasowy art. 5, przez dodanie w nim ust. 9a-9c. Z kolei na podstawie art. 15 pkt 2 ustawy o w.k.s. został dodany do ustawy o urzędach i izbach skarbowych art. 5a.
Przepisy te dotyczą utworzenia dużych urzędów skarbowych, o specyficznym terytorialnym zasięgu działania, który może obejmować terytorialny zasięg działania innych urzędów skarbowych. Ustawodawca wskazał kategorie podatników, które po spełnieniu określonych warunków będą podlegały właściwości rzeczowej właśnie tego specyficznego urzędu skarbowego. Wnioskodawca zwraca przy tym uwagę, że co do zasady podatnik sam musi stwierdzić, czy zmieniła się dotychczasowa właściwość urzędu skarbowego.
Dokonana analiza uzasadnienia projektu ustawy dowodzi, zdaniem wnioskodawcy, że projektodawca nie określił jasno celów, jakie chce osiągnąć wprowadzoną regulacją. Nie wiadomo bowiem, czy chodzi o to, by przez wyspecjalizowanego naczelnika dużego urzędu skarbowego zapewnić lepszą obsługę „specjalnym podatnikom”, czy też chodzi o wzmożenie dyscypliny podatkowej, w odniesieniu do tych podatników. Prowadzi to – w ocenie wnioskodawcy – do zróżnicowania podatników, których wspólną cechą istotną jest identyczny obowiązek podatkowy i obowiązujące ich jednakowe zasady kontroli skarbowej. Zróżnicowanie ich sytuacji prawnej, przy braku racjonalnych kryteriów tego zróżnicowania, dowodzi naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Dodany do ustawy o urzędach i izbach skarbowych art. 5 ust. 9a-9c oraz art. 5a ustawy o urzędach i izbach skarbowych są, zdaniem wnioskodawcy, niezgodne z art. 2 Konstytucji z powodu niezachowania przez ustawodawcę niezbędnego poziomu określoności przepisów i nieposzanowania zasady poprawnej legislacji. Ich niejasność i brak precyzji powodują, że ustalenie prawidłowego zakresu podmiotowego i przedmiotowego jest utrudnione, przez co w praktyce pozostawiają organom podatkowym nieuprawnioną swobodę działania, podważając przy tym zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

B. Prokurator Generalny w piśmie z 17 maja 2004 r. przedstawił następujące stanowisko:
1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
2. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65), w części dotyczącej uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
3. Przepis art. 36a ustawy wymienionej w punkcie 2 jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4. Przepis art. 36b ust. 1 ustawy wymienionej w punkcie 2 jest zgodny z art. 2 oraz z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5. Przepisy art. 36c ust. 1 i ust. 4 ustawy wymienionej w punkcie 2 są zgodne z art. 47, art. 49 oraz art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6. Przepis art. 36d ust. 4 ustawy wymienionej w punkcie 2, w części dopuszczającej przechowywanie materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej, które są nieprzydatne dla celów uzasadniających tę kontrolę, przez okres 2 miesięcy po zakończeniu kontroli, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7. Przepisy art. 5 ust. 9a-9c oraz art. 5a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 106, poz. 489 ze zm.) są zgodne z art. 2 i nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny odniósł się do poszczególnych zarzutów sformułowanych we wniosku grupy posłów.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzut nieokreślenia w ustawie o w.k.s. charakteru prawnego Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych jest niezasadny, gdyż żaden przepis Konstytucji nie nakłada na ustawodawcę obowiązku określenia charakteru prawnego instytucji prawnych, które reguluje. Powołanie do życia Kolegiów uzasadnione jest potrzebą zespolenia działań trzech odrębnych służb skarbowych, działających na obszarze poszczególnych województw, podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (służby celne, podatkowe i kontroli skarbowej).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, charakter ustawowo określonych zadań wskazuje, że Wojewódzkie Kolegia Skarbowe mają spełniać jedynie rolę pomocniczą, usprawniającą realizację zadań przypisanych każdej ze służb skarbowych na podstawie odrębnych ustaw. Kolegia nie posiadają uprawnień władczych w stosunku do obywateli i innych podmiotów prawa. Nie istnieje więc ryzyko arbitralności działania i naruszania jakichkolwiek wolności lub praw podmiotowych.
Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, Prokurator Generalny uznał, że sposób określenia zadań Kolegium jest dostatecznie precyzyjny i jasny. Oceny w tym zakresie nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od zadań przypisanych odrębnymi ustawami organom podatkowym, celnym i kontroli skarbowej, które są przecież powołane po to, by realizować politykę finansową państwa, każdy w określonym zakresie. Konsolidacja i koordynacja działań tych organów przez Kolegia nie jest niczym innym jak usprawnieniem realizacji tych zadań na obszarze poszczególnych województw. Natomiast ocena celowości utworzenia Kolegiów wykracza poza zakres kontroli konstytucyjnej.
Powyższe argumenty doprowadziły Prokuratora Generalnego do wniosku, że art. 1 ustawy o w.k.s. nie narusza zasad przyzwoitej legislacji, mieszczących się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, ani zasady praworządności, i tym samym jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., Prokurator Generalny, podobnie jak w petitum stanowiska, dokonał oceny poszczególnych przepisów ustawy o kontroli skarbowej w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji rozdziału 4 ustawy zatytułowanego „Wywiad skarbowy”.
Ocenę konstytucyjności zakwestionowanych przepisów art. 36-36c ustawy o kontroli skarbowej, Prokurator Generalny rozpoczął od stwierdzenia, że czynności wywiadu skarbowego stanowią niewątpliwie ingerencję w sferę wolności i praw jednostek chronionych przez Konstytucję. Ta ranga gwarancji ochronnych obliguje ustawodawcę do przestrzegania konstytucyjnych warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w korzystaniu z tych wolności i praw (art. 31 ust. 3), do których należy przesłanka konieczności ich ustanowienia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, posiadanie takich samych czy zbliżonych uprawnień przez Policję i Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz istnienie obowiązku wymiany informacji między tymi organami a organami kontroli skarbowej nie wyklucza powoływania wyspecjalizowanych organów do wykonywania określonych ustawowo zadań. Ustawodawca korzysta więc, w tym zakresie, ze swobody regulacyjnej.

Z uwagi na różnorodność uprawnień przyznanych organom kontroli skarbowej w różnych przepisach ustawy, Prokurator Generalny dokonał odrębnej oceny konstytucyjności przepisów art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej, przy czym ograniczył się do oceny tych przepisów, wobec których wnioskodawca skonkretyzował zarzuty naruszenia art. 2 oraz art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. jedynie w odniesieniu do art. 36 ust. 2, art. 36a, art. 36b ust. 1, art. 36c ust. 1 i ust. 4, i art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej.
 
Prokurator Generalny podniósł, że zakres kontroli skarbowej, określony w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, a także w art. 2 ust. 1 pkt 12 i 14 i w art. 3 ustawy, ma charakter przedmiotowy. W tym kontekście prawnym, uprawnienie wywiadu skarbowego wynikające z art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej (uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i wykorzystywanie informacji o osobach), bez określenia szczegółowego zakresu, którego te informacje mogą dotyczyć, oznacza nadmierną swobodę pracowników wywiadu skarbowego wkraczania w sferę prywatności obywateli (art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji). W sytuacji gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy prawa o tym stanowiące muszą charakteryzować się należytą poprawnością, precyzją i jasnością. Brak należytej określoności normatywnej narusza zasady prawidłowej legislacji wynikającej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Ponadto, jak podkreśla Prokurator Generalny, konstytucyjna ranga wolności i praw człowieka nakłada na ustawodawcę obowiązek przestrzegania warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w korzystaniu z tych wolności i praw. Wobec niemożności określenia rzeczywistego zakresu stosowania zakwestionowanego przepisu, z uwagi na niedookreśloność jego treści, w części dotyczącej „informacji o osobach”, nie sposób uznać, że wynikająca z tego przepisu ingerencja w prywatność obywateli i naruszenie autonomii informacyjnej spełnia wymóg konieczności i nie jest nadmierna. Tym samym nie można uznać, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych powodów art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej, w części dotyczącej uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 47, art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
 
Za niezgodny z Konstytucją należy także uznać, w ocenie Prokuratora Generalnego, przepis art. 36a ustawy o kontroli skarbowej. Zakwestionowany przepis sformułowany został tak ogólnie, że trudno jest znaleźć zarówno uzasadnienie dla konieczności wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z nich, jak i określić granice dopuszczalnej swobody pracowników wywiadu skarbowego w podejmowaniu takich czynności. Przepis art. 36a nie określa, wobec kogo i w jakich sytuacjach mogą być podjęte czynności, określone tym przepisem, czy mają one charakter tajny, czy jawny, oraz nie przewiduje żadnej procedury ich podjęcia oraz kontroli. Prokurator Generalny zwrócił przy tym uwagę, że ustawa nie zawiera gwarancji ochronnych przed wykorzystaniem, w sposób niezgodny z przeznaczeniem, materiałów określonych w art. 36a, które są zbędne dla celów uzasadniających ich podjęcie. Brak jest bowiem przepisu, który nakazywałby ich zniszczenie.
Powyższe argumenty dowodzą, że przepis art. 36a ustawy o kontroli skarbowej nie spełnia wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, co uzasadnia stwierdzenie jego sprzeczności z art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. Brak dostatecznej określoności granic ingerencji w wyżej wymienione wolności i prawa oraz brak procedur gwarantujących ochronę jednostki przed arbitralnością działania pracowników wywiadu skarbowego narusza również zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Za zasadny uznał Prokurator Generalny również zarzut niekonstytucyjności art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, w części dopuszczającej przechowywanie przez okres dwóch miesięcy po zakończeniu kontroli operacyjnej materiałów uzyskanych w czasie jej stosowania, „nieprzydatnych” dla celów uzasadniających przeprowadzenie kontroli. 
W ocenie Prokuratora Generalnego, sposób postępowania z materiałami uzyskanymi w wyniku kontroli operacyjnej należy do warunków istotnych, z punktu widzenia ochrony prawa do prywatności i autonomii informacji oraz wolności komunikowania się, a także zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zniszczenie takich materiałów niezwłocznie po zakończeniu kontroli operacyjnej stanowi gwarancję, że nie zostaną one wykorzystane w sposób nieuprawniony. Trudno jest znaleźć, stwierdza Prokurator Generalny, racjonalne uzasadnienie dla ich przechowywania po zakończeniu kontroli, skoro okazały się nieprzydatne. Tym samym ingerencja w prawa i wolności konstytucyjne, o których mowa wyżej, jest w tym zakresie nadmierna i podważa zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dowodzi to niezgodności z art. 2 oraz art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Prokurator Generalny nie dopatrzył się natomiast niezgodności z Konstytucją przepisów art. 36b ust. 1 oraz art. 36c ust. 1 i ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej. Uznał, że regulacje te pozwalają określić cel działania organów kontroli i zakres ingerencji w prywatność i wolność komunikowania się obywateli, co nie pozwala na nadmierną swobodę korzystania z tych uprawnień przez pracowników wywiadu skarbowego. Ustawa określa także procedurę podejmowania czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, jak i kontroli operacyjnej, o której mowa w art. 36c. Ponadto ustawa nakazuje niezwłoczne, komisyjne i protokolarne zniszczenie, uzyskanych w ten sposób, materiałów, jeżeli nie zawierają informacji mających znaczenie dla postępowania kontrolnego, postępowania w sprawach o przestępstwa i wykroczenia, w tym również skarbowe (art. 36d ust. 4 i 5 ustawy). Stwarza to gwarancje chroniące obywateli przed nieuprawnionym wykorzystaniem tych informacji.
Z powyższych powodów Prokurator Generalny wyraził pogląd, że zarówno art. 36b ust. 1 jak i art. 36c ust. 1 i ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej spełniają wymóg dostatecznej określoności oraz warunki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, przez co pozostają w zgodności z art. 2, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
 
Prokurator Generalny wyraził również pogląd, że art. 5 ust. 9a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 106, poz. 489 ze zm.), stwarzający możliwość utworzenia urzędów skarbowych, których terytorialny zasięg działania obejmuje zasięg działania innych urzędów skarbowych, jak i art. 5a ustawy, określający zobowiązanie podatników do zawiadomienia o zmianie właściwości naczelnika urzędu skarbowego, są zgodne z art. 2 i nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 
Dokonując oceny zakwestionowanych przepisów, Prokurator Generalny stwierdził w pierwszej kolejności, że cel utworzenia wyspecjalizowanych urzędów skarbowych wyłącznie właściwych miejscowo do załatwiania spraw niektórych kategorii podatników oraz niektórych zadań, leży poza zakresem kontroli konstytucyjnej. Ponadto uznał, że ustawowe określenie kategorii podatników, którzy zostali objęci szczególną właściwością miejscową urzędów skarbowych jest dostatecznie precyzyjne i pozwala na ustalenie, który urząd skarbowy jest właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy podatkowej na określonym obszarze. Jednocześnie Prokurator Generalny podkreślił, że organy podatkowe przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zatem nawet w przypadku skierowania sprawy podatkowej do niewłaściwego urzędu skarbowego, urząd skarbowy powinien stwierdzić, czy posiada zdolność prawną do jej rozpoznania i załatwienia.
Natomiast określenie przez ustawodawcę cech podmiotów, które uzasadniają objęcie ich szczególną właściwością miejscową, należy, zdaniem prokuratora Generalnego, do swobody ustawodawcy, którego w tym przypadku nie ograniczają przepisy konstytucyjne, ponieważ terytorialna właściwość urzędu skarbowego nie wpływa na sytuację prawną podatnika. Są to bowiem organy podatkowe równorzędnego szczebla. Jedyna różnica polega na tym, że urzędy skarbowe, utworzone na podstawie art. 5 ust. 9a ustawy, mają charakter wyspecjalizowanych urzędów, co ma wyłącznie wymiar praktyczny, w sensie zapewnienia lepszej obsługi podatników oraz skuteczniejszego wyegzekwowania dyscypliny podatkowej tych podatników. Powyższe argumenty prowadzą Prokuratora Generalnego do wniosku, że zakwestionowane przepisy art. 5 ust. 9a-9c ustawy o urzędach i izbach skarbowych są zgodne z art. 2 Konstytucji. Natomiast nie poddają się one kontroli, w płaszczyźnie wzorca z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ właściwość miejscowa urzędu skarbowego nie może być oceniana w kategoriach praw podmiotowych jednostki. Z tego też powodu, przepisy te nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

C. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 kwietnia 2005 r. przedstawił wyjaśnienia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wniosku grupy posłów oraz wniósł o stwierdzenie, że:   1) art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji; 2) art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., w części dotyczącej art. 36-36e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 15 pkt 1 lit. j i pkt 2 ustawy o w.k.s. jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
 Zdaniem Sejmu, brak precyzyjnego określenia w art. 1 ustawy o w.k.s. charakteru prawnego Wojewódzkiego Kolegium Skarbowego nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. Z treści tego przepisu wynika, że Kolegium jest kolegialnym organem państwowym, w którego skład wchodzą organy podległe Ministrowi Finansów. Kolegium nie narusza kompetencji Ministra Finansów, w istocie spełnia rolę pomocniczą, usprawniającą realizację zadań przypisanych każdej ze służb skarbowych na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto Kolegium, jako organ konsolidujący i koordynujący realizację polityki finansowej na terenie województwa, nie posiada żadnych uprawnień wobec osób fizycznych, osób prawnych i innych podmiotów, w związku z czym nie istnieje ryzyko naruszania jakichkolwiek wolności i praw obywatelskich. W ocenie Sejmu, także kompetencja Kolegium polegająca na uzgadnianiu trybu i zakresu informacji niezbędnych do realizacji zadań Kolegium oraz inicjowaniu i opiniowaniu rozwiązań w zakresie prawa podatkowego i celnego nie pozostaje w sprzeczności z przepisami innych regulacji prawnych. Dlatego też należy uznać, że art. 1 ustawy o w.k.s. nie narusza ani zasad przyzwoitej legislacji, ani zasady  praworządności.
Sejm nie podzielił również zarzutów podniesionych wobec art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., w części dotyczącej nowelizacji art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej. Odniósł się przy tym tylko do tych regulacji, co do których wnioskodawca skonkretyzował zarzuty naruszenia powołanych przepisów Konstytucji.
 Po pierwsze, Sejm uznał, że nowelizacja art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej  miała na celu uściślenie i doprecyzowanie dotychczasowej treści przepisu, gdyż ewentualny zakaz wykonywania jakichkolwiek czynności w stosunku do osób uniemożliwiałby prowadzenie skutecznych czynności wywiadu skarbowego. Sejm przyznał, że przeprowadzenie tych czynności stanowi ingerencję w sferę praw i wolności obywatelskich, ale ingerencję uzasadnioną nadrzędnym interesem publicznym i dopuszczalną z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Ograniczenia należy traktować jako konieczne ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa. Marszałek Sejmu podniósł, że sposób ukształtowania uprawnień wywiadu skarbowego służy przede wszystkim realizacji postanowień art. 84 Konstytucji, który ustanawia zasadę powszechności opodatkowania i nakłada na każdy podmiot obowiązek ponoszenia na rzecz państwa ciężarów określonych w ustawie.
 Po drugie, w ocenie Sejmu, udostępnianie danych od operatora sieci telekomunikacyjnej tylko na pisemny wniosek Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej stanowi dostateczną gwarancję, że możliwość wykorzystywania przez wywiad skarbowy informacji, udostępnianych tą drogą, nie będzie nadużywana. Także tryb przeprowadzania kontroli operacyjnej na podstawie art. 36c ustawy o kontroli skarbowej, przewidujący nadzór sądu odpowiada, zdaniem Sejmu, standardom konstytucyjnym, a przyjęty w art. 36d ust. 4 ustawy okres przechowywania materiałów uzyskanych w czasie stosowania kontroli operacyjnej nie stanowi naruszenia wskazanych przez wnioskodawcę przepisów Konstytucji.
W opinii Sejmu, zarzuty dotyczące nowelizacji przepisów ustawy o urzędach i izbach skarbowych nie przesądzają o ich niezgodności z Konstytucją. Zaskarżone przepisy dopuszczają modyfikację terytorialnego zasięgu działania naczelników urzędów skarbowych, co nie uszczupla praw podmiotowych podatnika, ani nie różnicuje jego sytuacji prawnej w stosunku do innych podatników. Wobec tego art. 5 ust. 9a-9c ustawy o urzędach i izbach skarbowych nie pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji.
Natomiast materia regulowana przez art. 5a ustawy o urzędach i izbach skarbowych wymaga precyzji, gdyż uwzględniać musi odmienne stany faktyczne. W razie wątpliwości co do właściwości naczelnika organu skarbowego, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926). Z kolei gdy chodzi o pojęcie „przychód netto” (art. 5 ust. 9b pkt 7 lit. a), przepis ustawy o kontroli skarbowej odsyła do ustawy o rachunkowości. Dlatego też, stwierdza Marszałek Sejmu, zarzut, że przepisy są sformułowane w sposób niejasny i nieprecyzyjny, jest nietrafny.

II

Na rozprawie 20 czerwca 2005 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie i zawartą w nich argumentację.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Złożony przez grupę posłów wniosek obejmuje przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302; dalej: ustawa o w.k.s.). W szczególności wnioskodawca kwestionuje art. 1 ustawy o w.k.s., na podstawie którego utworzono Wojewódzkie Kolegia Skarbowe, art. 8 pkt 27 ustawy, w części nowelizującej art. 36-36e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.; dalej: ustawa o kontroli skarbowej) oraz art. 15 pkt 1 lit. j i pkt 2 ustawy o w.k.s., na podstawie którego znowelizowano przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 106, poz. 489 ze zm.; dalej: ustawa o urzędach i izbach skarbowych).
W istocie rozpoznawany wniosek dotyczy trzech ustaw. W petitum wnioskodawca kwestionuje jedynie przepisy ustawy o w.k.s., jednakże w uzasadnieniu wniosku – w przypadku ustaw znowelizowanych – zarzuty niekonstytucyjności skierowano bezpośrednio wobec zmienionych przepisów ustawy o kontroli skarbowej (odnosząc je do poszczególnych ustępów art. 36-36e) oraz wobec przepisów ustawy o urzędach i izbach skarbowych (art. 5 ust. 9a-9c i art. 5a). Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku, w sentencji wyroku odniósł swoją ocenę do wskazanych w petitum wniosku przepisów ustawy o w.k.s. w zakresie, w jakim nowelizują poszczególne przepisy ustawy o kontroli skarbowej oraz ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

IV

1. Zakwestionowany przepis art. 1 ustawy o w.k.s. powołuje do życia Wojewódzkie Kolegia Skarbowe (ust. 1), działające na terenie poszczególnych województw.
Jak podnieśli projektodawcy, „ustawa nie tworzy nowych organów, porządkuje jedynie kompetencje organów podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Funkcjonowanie służby skarbowej w nowym kształcie oparte będzie o dotychczasową bazę i struktury tych służb” (uzasadnienie – druk sejmowy nr 991/IV).
Zadaniem Kolegium jest konsolidacja i koordynacja działań w zakresie realizacji polityki finansowej państwa, w szczególności polityki podatkowej, celnej i kontrolnej – na obszarze województwa (ust. 2).
Na terenie poszczególnych województw funkcjonują trzy odrębne struktury organów skarbowych: urzędy skarbowe (izby skarbowe), urzędy celne (izby celne) oraz urzędy kontroli skarbowej, realizujące przynależne im zadania w zakresie polityki finansowej państwa. Jak wynika z opinii dotyczącej projektu ustawy, szczególnie uciążliwym, zwłaszcza z punktu widzenia samego podatnika, jest brak rozgraniczenia kompetencji kontrolnych między organami podatkowymi a organami kontroli skarbowej. W praktyce zdarzają się przypadki, w których inspektor kontroli skarbowej, w tym samym czasie co organ podatkowy, prowadzi postępowanie obejmujące ten sam zakres przedmiotowy. Sytuacja ta, bezpośrednio godzi w interesy podatnika, podważając tym samym jego zaufanie do organów państwa (zob. L. Etel, Opinia do projektu ustawy o w.k.s. z 29 października 2002 r., ekspertyzy i opinie BSiE do projektu, druk sejmowy 991).
Uchwalona ustawa miała rozwiązywać istniejące problemy, określając „instrument umożliwiający poszczególnym pionom administracji skarbowej w województwie koordynację swych działań w stopniu uzasadnionym potrzebami tych służb i ich funkcjami, wymianę informacji, inicjowanie i opiniowanie rozwiązań w zakresie prawa podatkowego” (uzasadnienie – druk sejmowy nr 991/IV, s. 75). Tym „instrumentem” stały się Wojewódzkie Kolegia Skarbowe. 
W skład Kolegium wchodzą: dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej, dyrektor urzędu kontroli skarbowej oraz naczelnik urzędu skarbowego, reprezentujący naczelników urzędów z obszaru województwa – wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (ust. 3). Posiedzenia Kolegium, w których bierze udział również wojewoda (ust. 4), mają się odbywać w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu (ust. 5). Uzgodnienia z posiedzenia są zamieszczone w protokole podpisanym przez członków Kolegium (ust. 7), a nadzór nad działalnością Kolegiów sprawuje Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (ust. 9). Organizację i tryb odbywania posiedzeń oraz zasady współdziałania jego członków określa regulamin Kolegium wydany w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 1 pkt 10 ustawy (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 października 2003 r. w sprawie regulaminu pracy Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych; Dz. U. Nr 190, poz. 1866).
Wnioskodawca zarzucił, że nie określono w ustawie charakteru prawnego Kolegiów. Jak słusznie zauważył Prokurator Generalny, ustawodawca nie miał takiego obowiązku. Żaden przepis Konstytucji nie nakłada na ustawodawcę obowiązku określania charakteru prawego instytucji prawnych, które reguluje (zob. wyrok TK z 23 kwietnia 2002 r., sygn. K 2/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 27). 

1.1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w świetle obowiązującej Konstytucji, nie ma podstaw do kwestionowania podstawy prawnej utworzenia Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, jako ciał działających wewnątrz administracji rządowej. Natomiast ocena celowości utworzenia Kolegiów wykracza poza ramy kontroli konstytucyjnej. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Do Trybunału Konstytucyjnego należy wyłącznie kontrola zaskarżonych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z aktami normatywnymi wyższego rzędu, a punktem wyjścia jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy oraz domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją (wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, s. 1415).
Przepis art. 1 ustawy o w.k.s. stanowi o koordynacji i uzgadnianiu działań, podejmowanych na podstawie stosownych przepisów (ustawy – Ordynacja podatkowa, ustawy o kontroli celnej, ustawy o kontroli skarbowej). W szczególności chodzi o uzgadnianie działań w zakresie realizacji polityki celnej, podatkowej i kontrolnej, koordynację planów kontroli oraz wykorzystanie wiedzy praktycznej z zakresu stosowania prawa, przez inicjowanie i opiniowanie rozwiązań w zakresie prawa podatkowego i celnego.
Ustawodawca, przypisując Kolegiom określone zadania (art. 1 ust. 2 pkt 1-4), kładzie nacisk na konieczność koordynacji działań podejmowanych w ramach kompetencji poszczególnych organów. Trudno tu mówić o wyposażeniu Kolegiów w nowe zadania i „doniosłe kompetencje”. Ustawodawca nie tworzy nowych organów administracji rządowej, toteż wnioski wysnute przez wnioskodawcę w oparciu o przepisy Konstytucji (art. 146 ust. 1, art. 148 pkt 4, art. 149, art. 152) oraz ustawodawstwa zwykłego (ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów; Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm. oraz ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej; Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) nie są trafne. Wojewódzkie Kolegia Skarbowe nie kształtują i nie prowadzą polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, ale uzgadniają działania w zakresie realizacji polityki celnej, podatkowej i kontrolnej. Ustawodawca nie wyposażył Kolegiów w uprawnienia władcze, stanowią one w istocie organ pomocniczy ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zadania przypisane Kolegiom nie naruszają kompetencji Ministra Finansów, a członkowie Kolegiów to organy podległe Ministrowi Finansów, odpowiedzialne za realizację zadań Ministra na terytorium województwa.
Wojewódzkie Kolegia Skarbowe są ciałami kolegialnymi. Nadzór nad działalnością Kolegiów sprawuje Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej). Poza oceną skuteczności działań Kolegium, trudno wskazywać inne kryteria odpowiedzialności Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej wziąwszy pod uwagę, że z art. 1 ustawy o w.k.s. nie wynika, by przypisane Kolegiom zadania miały charakter obligatoryjny. Uzgodnienia podejmowane w trakcie posiedzeń Kolegium stanowią wytyczne do działania dla członków Kolegium, w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o w.k.s. (§ 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 października 2003 r. w sprawie regulaminu pracy Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych; Dz. U. Nr 190, poz. 1866). Kolegium jest wewnątrzadministracyjnym organem koordynującym wykonanie zadań ustawowo określonych dla każdego z członków kolegium. Zadania te z prawnego punktu widzenia są odrębne, ale z punktu widzenia podmiotów, których dotyczą, i materii faktycznej są zbliżone. Działalność Kolegiów nie zdejmuje z poszczególnych organów odpowiedzialności za realizację ich ustawowych zadań, ale pozwala, w ramach swobody administracyjnej, uzgadniać ich realizację.
Reasumując, wątpliwości co do potrzeby utworzenia Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, nie mogą przesądzać o niekonstytucyjności art. 1 ustawy o w.k.s. Wskazywana przez wnioskodawcę niedookreśloność przepisu, w świetle przypisanych Kolegiom zadań może stwarzać trudności w skutecznej ich realizacji, ale nie odnosi się do sfery praw i wolności obywatelskich (kolegium nie posiada uprawnień władczych czy stanowiących). Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 1 ustawy o w.k.s. nie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji.

V

2. Ocena zgodności art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s., w części dotyczącej nowelizacji art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej, z art. 2, art. 47, art. 49, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.1. Zarzuty wnioskodawcy
Na podstawie zakwestionowanego art. 8 pkt 27 ustawy o w.k.s. otrzymał nowe brzmienie rozdział 4 ustawy o kontroli skarbowej, określający kompetencje i zasady działania wywiadu skarbowego. Wnioskodawca zakwestionował przepis nowelizujący ustawę w części dotyczącej art. 36-36e ustawy o kontroli skarbowej. W uzasadnieniu wniosku grupa posłów skonkretyzowała zarzuty niekonstytucyjności tylko w odniesieniu do wybranych przepisów z tej grupy, tj. do art. 36 ust. 2, art. 36a, art. 36b ust. 1, art. 36c ust. 1 i ust. 4 oraz art. 36d ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej i tylko do tych zarzutów mógł odnieść się Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku.
W szczególności wnioskodawca kwestionuje: 1) uprawnienie do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach (art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej); 2) prawo pracowników wywiadu skarbowego do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom w miejscach publicznych (art. 36a); 3) uprawnienie wywiadu skarbowego do uzyskiwania oraz przetwarzania danych identyfikujących abonenta sieci telekomunikacyjnej lub zakończenia sieci, między którymi wykonano połączenie bądź uzyskiwania danych dotyczących próby połączenia między określonymi zakończeniami sieci (art. 36b ust. 1); 4) uprawnienie do stosowania niejawnej kontroli operacyjnej (art. 36c); 5) możliwość przechowywania „nieprzydatnych” materiałów przez okres 2 miesięcy (art. 36d ust. 4).
W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy sformułowane zostały tak ogólnie i nieprecyzyjnie, że dopuszczają możliwość uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania – w drodze czynności operacyjno-rozpoznawczych – wszelkich informacji o kontrolowanych podmiotach, według swobodnego uznania pracowników wywiadu skarbowego, z naruszeniem chronionej konstytucyjnie sfery prywatności jednostki.  

2.2. Wzorce konstytucyjne
Uprawnienia przyznane wywiadowi skarbowemu na podstawie kwestionowanej nowelizacji niewątpliwie głęboko wkraczają w sferę życia prywatnego jednostki. Wnioskodawca wskazuje na naruszenie prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji), wolności komunikowania się (art. 49 Konstytucji) oraz naruszenie zasady autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 2 Konstytucji).
Doniosłość prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji) w systemie konstytucyjnej ochrony praw i wolności uwidacznia m.in. okoliczność, że prawo to jest – zgodnie z art. 233 ust. 1 Konstytucji – nienaruszalne nawet w ustawach ograniczających inne prawa, wydawanych w stanie wojennym i wyjątkowym. Oznacza to, że nawet warunki tak wyjątkowe i ekstremalne nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).
Ochrona życia prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (por. np. wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną, jakkolwiek w tej sferze odnotować można łagodniejsze kryteria jej ograniczania, niż w wypadku sfery czysto osobistej (por. wyroki z: 24 czerwca 1997 r., sygn. K 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23; 11 kwietnia 2000 r., sygn. K. 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Konstytucji, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Przepis ten jest ściśle powiązany z ust. 2, który przewiduje, że władze publiczne mogą pozyskiwać, gromadzić oraz udostępniać wyłącznie takie informacje o obywatelach, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Konstytucja realizuje w ten sposób najbardziej zasadnicze elementy składające się na treść prawa do ochrony życia prywatnego: respekt dla autonomii informacyjnej jednostki, a więc sam obowiązek udostępnienia danych ograniczony do ściśle określonych ustawowo sytuacji; ograniczenie arbitralności ustawodawcy – ustawa nie może zakresu obowiązku kształtować dowolnie (por. wyrok TK z 12 listopada 2002 r., sygn. SK 40/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 81).
Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 listopada 2002 r., istnienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnej regulacji dotyczącej proporcjonalności wkraczania w prywatność jednostki należy tłumaczyć tym, że naruszenia autonomii informacyjnej poprzez żądanie niekoniecznych, lecz wygodnych dla władzy publicznej informacji o jednostce, jest typowym dla czasów współczesnych instrumentem, po który władza publiczna chętnie sięga i dzięki któremu uzyskuje potwierdzenie swej pozycji wobec jednostki. „Normatywne wyodrębnienie, ustanowienie w art. 51 ust. 2 Konstytucji odrębnego zakazu – ułatwia dostrzeżenie takiego wkroczenia i upraszcza przedmiot dowodu, iż takie wkroczenie nastąpiło. Przedmiotem dowodu staje się wtedy bowiem tylko to, czy pozyskiwanie informacji było konieczne, czy tylko «wygodne» lub «użyteczne» dla władzy” (sygn. K 41/02).
Przejawem prawa do prywatności jest również wolność komunikowania się, która obejmuje nie tylko tajemnicę korespondencji, ale i wszelkiego rodzaju kontakty międzyosobowe (art. 49 Konstytucji).
Podobnie jak w przypadku prawa do prywatności oraz prawa do zachowania autonomii informacyjnej, ograniczenie korzystania z wolności komunikowania się podlega rygorom wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Żadna ze wskazanych przez wnioskodawcę wartości konstytucyjnych nie jest bowiem prawem absolutnym i może zostać ograniczona dla realizacji innej normy konstytucyjnej, poddającej pod ochronę dobro, które w danym przypadku posiada pierwszeństwo przed prywatnością. Ograniczenia są dopuszczalne, jeżeli umożliwiają ochronę bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności publicznej, środowiska albo wolności lub praw innych osób. Muszą one być zgodne z zasadą proporcjonalności. Ustanowione ograniczenia spełniają ten ostatni wymóg, jeżeli wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), a ponadto – jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu).
Analizując (w sprawie o sygn. K. 19/99) motywy, którymi kierował się ustawodawca uchwalając ustawę o kontroli skarbowej, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z ważnych funkcji demokratycznego państwa prawa jest skuteczne zwalczanie tych negatywnych zjawisk, które w skrajnym nasileniu mogą godzić w samo istnienie tego państwa. Dlatego ustawodawca ma nie tylko prawo, ale także obowiązek zwalczania negatywnych zjawisk przez nadawanie takich uprawnień organom kontroli, które to uprawnienia, pozostając w zgodzie z zasadami Konstytucji, będą miały bezpośredni wpływ na zwiększenie sprawności działań kontrolnych, zwłaszcza w zakresie wykrywania i zwalczania tzw. szarej strefy i przestępczości gospodarczej (por. wyrok TK z 13 lutego 2001 r., OTK ZU nr 2/2001, poz. 30).
Trybunał Konstytucyjny dopuszcza więc wyposażenie organów kontroli w specjalne uprawnienia, akcentując jednocześnie konieczność dochowania zgodności takich uregulowań z Konstytucją.
Przede wszystkim, należy stwierdzić, że zakwestionowane we wniosku przepisy nowelizujące, przyznające szczególne uprawnienia wywiadowi skarbowemu, stanowią niewątpliwie istotną ingerencję w sferę życia prywatnego jednostki. Nie oznacza to automatycznie niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań. Oceniając dopuszczalność ingerencji, należy rozważyć czy spełnia ona warunki określone w jej art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poza tym, ustawodawca – w świetle art. 2 Konstytucji – ma konstytucyjny obowiązek określić przesłanki ingerencji w sferę prywatności w sposób możliwie precyzyjny, tak aby ograniczyć zakres swobody decyzyjnej pozostawionej organom stosującym prawo, a jednocześnie ma on obowiązek stworzyć odpowiednie mechanizmy kontroli nad aktami organów władzy publicznej dotykającymi tej sfery. W sytuacji gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą precyzją i jasnością. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

2.3. Celem kontroli skarbowej jest: po pierwsze, ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych (art. 1 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej); po drugie, badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych, przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami przywożonymi z zagranicy oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 kodeksu karnego wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (art. 1 ust. 2 ustawy). W tych granicach kontrola skarbowa obejmuje przeprowadzanie czynności wywiadu skarbowego przez komórki organizacyjne wchodzące w skład jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej (art. 36 ust. 1 ustawy).
Realizację celów określonych w art. 1 ustawy o kontroli skarbowej ma umożliwiać między innymi wyposażenie wywiadu skarbowego w odpowiednie uprawnienia (zob. rozdział 4 ustawy o kontroli skarbowej).
Zanim dokonano kwestionowanej nowelizacji ustawy o kontroli skarbowej, wywiad skarbowy dysponował uprawnieniem do uzyskiwania, w tym również w drodze czynności operacyjno-rozpoznawczych, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych podlegających kontroli w celu ustalenia określonych należności, a także w określonych sprawach, z tym że czynności te mogły być podejmowane tylko wówczas, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo zachodziło wysokie prawdopodobieństwo, że byłyby one nieskuteczne lub nieprzydatne do wykrycia przestępstwa, ujawnienia jego sprawców i ujawnienia oraz zabezpieczenia dowodów (dawny art. 36 ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej).
Rozszerzenie uprawnień wywiadu skarbowego, które prowadzi – zdaniem wnioskodawcy – do naruszenia przepisów Konstytucji, polega na przyznaniu wywiadowi skarbowemu także prawa uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania informacji o osobach (art. 36 ust. 2).
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 36 ust. 2, przeprowadzenie czynności wywiadu skarbowego polega na uzyskiwaniu, gromadzeniu, przetwarzaniu i wykorzystywaniu informacji o osobach oraz o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych podmiotów podlegających kontroli skarbowej. Czynności przeprowadzają pracownicy wywiadu skarbowego (art. 36 ust. 3) także w formie czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym umożliwiających uzyskiwanie informacji oraz utrwalanie śladów i dowodów w sposób niejawny (art. 36 ust. 4).
Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej w sposób ogólny określa cel działania wywiadu skarbowego (uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i wykorzystywanie informacji). Dalsze przepisy rozdziału 4 uzupełniają tę regulację, ustalając, jakie czynności techniczne podejmuje wywiad skarbowy, aby pożądany cel osiągnąć. Analiza kolejnych przepisów prowadzi do wniosku, że przy zastosowaniu niektórych form działania, gromadzenie informacji o osobie staje się nieuniknione. Nie sposób np. twierdzić, że działania podejmowane na podstawie art. 36b ustawy o kontroli skarbowej nie są uzyskiwaniem informacji o osobie, skoro przepis ten mówi wprost o uzyskiwaniu oraz przetwarzaniu danych identyfikujących abonenta sieci. Podobne skutki łączą się z działaniami podejmowanymi na podstawie art. 36a ustawy (obserwacja i rejestrowanie zdarzeń i dźwięku) czy z kontrolą operacyjną, prowadzoną na podstawie art. 36c. W konsekwencji twierdzenie, że w poprzednim stanie prawnym wywiad skarbowy nie uzyskiwał de facto informacji o osobach byłoby nieuzasadnione. Nowe brzmienie art. 36 ust. 2 ustawy w istocie sankcjonuje wprost ten zakres czynności wywiadu skarbowego, o którym w poprzednim stanie prawnym można było wnioskować z całości ustawowej regulacji.
Odrębną kwestią jest ocena, czy wyposażenie wywiadu skarbowego w uprawnienie do uzyskiwania informacji o osobach, w toku wykonywanych czynności, jest uzasadnione rodzajem wykonywanych zadań i celem, który ma być osiągnięty. W zasadzie realizacja omawianego uprawnienia możliwa jest w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych, które w piśmiennictwie charakteryzuje się jako odrębny system poufnych bądź tajnych działań (uprawnionych organów) prowadzonych poza procesem karnym, lecz zazwyczaj służących aktualnym bądź przyszłym celom tego procesu i wykonywanych dla zapobiegania i zwalczania przestępczości i innych prawnie określonych negatywnych zjawisk społecznych (zob. T. Hanausek, Kryminalistyka. Zarys wykładu, Kraków 1996, s. 96; por. Społeczeństwo inwigilowane w państwie prawa, red. P. Chrzczonowicza, V. Kwiatkowskiej-Darul, K. Skowrońskiego, Materiały z konferencji naukowej, Toruń 2003, s. 153-154).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy przyjąć założenie, że uzyskiwanie informacji o osobach jest dopuszczalne, ale tylko w określonych okolicznościach, z zachowaniem szczególnych warunków, których ustawodawca, w przypadku omawianej regulacji, nie wskazał.
W uzasadnieniu projektu nowelizacji brak jest w zasadzie merytorycznych przesłanek, które uzasadniałyby potrzebę dokonania tak szerokich zmian w zakresie uprawnień wywiadu skarbowego. Zdaniem projektodawcy „praktyka wykazała, że prawne możliwości działania wywiadu skarbowego wymagają doprecyzowania. Dotychczasowe rozwiązanie legislacyjne – uregulowanie działania wywiadu skarbowego w czterech artykułach – powoduje, że część materii stanowiącej konsekwencję przyznania wywiadowi skarbowemu prawa do uzyskiwania informacji w drodze stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych została przez ustawodawcę pozostawiona poza regulacją, przez co odbiega od analogicznych uregulowań przyjętych dla Policji czy Straży Granicznej” (uzasadnienie projektu – druk sejmowy nr 991 z 11 października 2002 r.).
Niewątpliwie wprowadzone zmiany, zwłaszcza w zakresie uzyskanych przez wywiad skarbowy instrumentów kontroli, przybliżyły tę komórkę do wzorca formacji dysponujących szczególnymi środkami ingerencji (zob. R. Zelwiański, Kontrola skarbowa czy policja skarbowa?, „Przegląd Podatkowy” z. 3/2003, s. 54 i n.; R. Gwiazdowski, Policja skarbowa czy służba bezpieczeństwa, „Przegląd Podatkowy” z. 5/2003, s. 10 i n. ). Należy się domyślać, że na podstawie kwestionowanej nowelizacji ustawy o kontroli skarbowej (wykraczającej poza ramy „doprecyzowania”) wyposażono wywiad skarbowy w uprawnienia, które miały poprawić skuteczność działań tej komórki. Jednakże przeciwwagą dla tak zakreślonego celu są prawa i wolności obywatelskie. Ustawodawca winien więc w sposób precyzyjny określić struktury, zadania, zakres uprawnień wywiadu skarbowego, środki techniczne i operacyjne, jakimi może się posługiwać, procedury działania pracowników operacyjnych (w uzasadnionych wypadkach, pod nadzorem sądu lub prokuratury).
W świetle aktualnych uregulowań, uprawnienie wynikające z art. 36 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej może być stosowane w sposób zbyt dowolny, chociaż z drugiej strony, twierdzenie Prokuratora Generalnego, że działania wywiadu skarbowego (w zakresie uzyskiwania informacji o osobach) dopuszcza możliwość uzyskiwania „wszelkich informacji o każdej osobie”, jest zbyt kategoryczne.
Po pierwsze, podmiotowy zakres kontroli skarbowej, choć w istocie bardzo szeroki, wynika z treści art. 4 ustawy o kontroli skarbowej. Po drugie, czynności wywiadu skarbowego muszą być powiązane z przedmiotowym zakresem kontroli skarbowej. Czynności, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy, mogą być podejmowane w celu: ustalenia należności, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, tj. podatków stanowiących dochód budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także innych należności pieniężnych budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych; ujawnienia niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej, a także dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów.
Ponadto czynności wywiadu mają służyć kontroli zgodności z prawem: przywozu towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym lub mających inne przeznaczenie celne oraz wywozu towarów za granicę, a także kontroli i ujawnianiu towarów nielegalnie wprowadzonych na polski obszar celny (art. 2 ust. 1 pkt 12); kontroli oświadczeń o stanie majątkowym osób – obowiązanych do ich składania – zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w tym w urzędzie obsługującym tego ministra (art. 2 ust. 1 pkt 14).
Analiza przepisów ustawy wskazuje także, iż gromadzenie informacji o osobach może mieć związek z: 1) badaniem prawidłowości stosowania cen urzędowych, a także cen umownych w zakresie objętym ograniczeniami swobodnego kształtowania ich poziomu; 2) rozpoznawaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń związanych z obrotem z zagranicą towarami i technologiami objętymi kontrolą międzynarodową, naruszających prawa ochrony dóbr kultury narodowej, narodowego zasobu archiwalnego i ochrony własności intelektualnej, wprowadzania na polski obszar celny i wyprowadzania z tego obszaru środków płatniczych pochodzących z przestępstw, a także ściganych na mocy umó