II SA/Wa 86/09 – Wyrok WSA

 

 

Orzeczenie prawomocne

 

 

 

dnia 24 marca 2009 r.

 

 

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

 

 

 

 

 

 

 

 

W dniu 16 lutego 2007 r. w Monitorze Polskim (M.P. Nr 11, poz. 110), opublikowany został Raport o działaniach żołnierzy i pracowników WSI oraz wojskowych jednostek organizacyjnych, realizujących zadania w zakresie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych, w zakresie określonym w art. 67 ust. 1 pkt 1-10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. "Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego" oraz o innych działaniach wykraczających poza sprawy obronności państwa i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej (tzw. Raport o WSI).

 

Rzecznik Praw Obywatelskich, stwierdzając, że ujawnienie w raporcie danych wrażliwych może stanowić naruszenie prawa, działając na podstawie art. 12 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, pismem z dnia [...] lutego 2007 r., zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO) z prośbą o zbadanie przedmiotowej sprawy, oraz poinformowanie go o zajętym stanowisku. W korespondencji z dnia [...]marca 2007r. wskazał, iż domaga się od organu ochrony danych, wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich.

 

Po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...], przekazał Rzecznikowi Praw Obywatelskich - jako organowi właściwemu do merytorycznego rozpoznania - przedmiotową sprawę zamieszczenia w treści Raportu o WSI informacji, które mogą stanowić dane wrażliwe w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

 

Rzecznik Praw obywatelskich zaskarżył powyższe postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2007 r., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Generalny Inspektor, uznając wniosek Rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadny, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie.

 

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1528/07 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] czerwca 2007 r., oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r.

 

Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się z dniem 8 marca 2008 r. Tym samym Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych został zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.

 

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. (znak [...]) Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich o wydaniu przedmiotowej decyzji.

 

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na jego status w przedmiotowym postępowaniu tj. uczestnika na prawach strony. Wskazał, iż ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich w sprawach administracyjnych w zakresie uprawnień Rzecznika, odsyła do przepisów regulujących pozycję prokuratora. Podniósł, iż na mocy art. 188 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), prokuratorowi - a więc także Rzecznikowi Praw Obywatelskich - który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi przepisami organ administracji obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie (uczestnikowi) postępowania decyzji.

 

Generalny Inspektor odpowiedział na wskazaną korespondencję pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]), natomiast w odpowiedzi na kolejne pismo Rzecznika Praw Obywatelskich (z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] przesłał mu (wraz z pismem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]) kopię ww. decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]).

 

W dniu [...] października 2008 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] października 2008 r. (znak: [...]) stanowiące wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]). W treści przedmiotowego wniosku zarzucono Generalnemu Inspektorowi w szczególności rażące naruszenie art. 10 oraz art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej również Kpa, poprzez pozbawienie Rzecznika Praw Obywatelskich możliwości realizowania w niniejszym postępowaniu uprawnień, które - w ocenie ww. organu - przysługiwały mu jako uczestnikowi tego postępowania na prawach strony.

 

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie, prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

 

Stosownie do dyspozycji art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak zatem wynika z powyższego, wpłynięcie do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zobligowało organ ochrony danych do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności takiego wniosku.

 

Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 7 wydanie Wydawnictwo C.H.Beck, str. 591), jak i orzecznictwie (por. m. im. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98), wskazuje się, iż przyczyną o charakterze podmiotowym skutkującą niedopuszczalnością odwołania, jest w szczególności sytuacja, gdy odwołanie to zostało wniesione przez podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

 

W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich nie brał udziału w przeprowadzonym przez organ ochrony danych postępowaniu w pierwszej instancji w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika tego postępowania na prawach strony.

 

Zdaniem organu pismem z dnia [...] lutego 2007 r. (znak: [...]) Rzecznik Praw Obywatelskich - powołując się na brzmienie art. 12 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich - zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o "zbadanie" przedmiotowej sprawy oraz o cyt.: "(...) poinformowanie mnie o zajętym stanowisku (...)"

 

W korespondencji z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]) Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał natomiast, iż domaga się od organu ochrony danych wszczęcia postępowania w ww. sprawie i uzasadnił swoje żądanie realizacją uprawnień określonych w art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu, po zbadaniu sprawy Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Powyższy przepis, podobnie jak regulacja art. 182 Kpa, nie obliguje Rzecznika Praw Obywatelskich do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego żądanie. Nie ma zatem podstaw by przyjąć, że skierowane przez Rzecznika pod adresem organu administracji żądanie wszczęcia postępowania w określonej sprawie jest tożsame ze zgłoszeniem przez Rzecznika woli uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony.

 

Jakkolwiek Rzecznik Praw Obywatelskich zainicjował postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie powiadomił Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o swoim udziale w postępowaniu na prawach strony.

 

Wobec okoliczności, iż Rzecznik nie uczestniczył w postępowaniu I instancji w niniejszej sprawie na prawach strony, zgłoszony przez niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy zdaniem organu uznać za niedopuszczalny.

 

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie:

 

- art. 183 § 1 i art. 188 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich - poprzez nierespektowanie ustawowych uprawnień Rzecznika Praw Obywatelskich, przysługujących mu jako uczestnikowi postępowania na prawach strony;

 

- art. 10 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niezapewnienie Rzecznikowi Praw Obywatelskich, jako uczestnikowi postępowania na prawach strony, czynnego udziału w każdym jego stadium oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie;

 

- art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - polegające na nieprawidłowym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż Rzecznik nie uczestniczył w postępowaniu w I instancji w sprawie na prawach strony, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

 

 

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

 

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, iż Rzecznik Praw Obywatelskich jest samodzielnym organem konstytucyjnym. Organem ochrony prawa niezależnym od pozostałych organów państwa, bowiem organy te nie dysponują wobec rzecznika żadnymi kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością, czy egzekwowanie jego odpowiedzialności.

 

Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa.

 

Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.) określa, zgodnie z art. 208 Konstytucji RP, zakres i sposób działania Rzecznika, jego powołanie i obowiązki.

 

Z wykładni art. 80 i art. 208 Konstytucji oraz art. 11, 12, 13 ustawy o RPO jednoznacznie wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich może w oparciu o przepis art. 12 pkt 2 ww. ustawy o RPO zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwego organu i może na podstawie art. 11 pkt 3 tej ustawy przekazać sprawę wg właściwości każdemu podmiotowi. Żaden przepis prawa nie ogranicza RPO w przedmiocie - komu, któremu organowi sprawę Rzecznik może przekazać. Dlatego też, w ocenie Sądu, żądanie wszczęcia postępowania przez rzecznika w trybie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO jest dla każdego organu wiążące i było też wiążące dla GIODO.

 

Zauważyć też należy, iż stosownie do art. 14 pkt 6 i 2 ustawy o RPO Rzecznik, zwracając się o wszczęcie postępowania administracyjnego, cywilnego może uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.

 

W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich korzystając z przysługujących mu ustawowych środków działania, na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, zwrócił się do Generalnego Inspektora o zbadanie niniejszej sprawy i poinformowanie o zajętym stanowisku. Tym samym, już przy pierwszej swej czynności Rzecznik dał wyraźnie do zrozumienia, iż ma zamiar aktywnie uczestniczyć w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Artykuł 188 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) stanowi, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony.

 

Na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich Rzecznik zwrócił się zatem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że takie żądanie Rzecznika jest dla organu wiążące (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005, s. 1040). Generalny Inspektor był więc zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu.

 

Stosownie do dyspozycji art. 61 § 3 KPA datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Obowiązek wszczęcia postępowania powstał już w dacie wniesienia pierwszego wniosku Rzecznika, tj. w dniu [...] lutego 2007 r.; Generalny Inspektor nie powinien zaś mieć żadnych wątpliwości co do istniejącego obowiązku prawnego w dacie doręczenia wniosku Rzecznika z dnia [...] marca 2007 r. Rzecznik o podjętych przez Generalnego Inspektora czynnościach ukierunkowanych na wydanie decyzji administracyjnej i gromadzeniu materiału dowodowego został poinformowany - po uprzednio zgłoszonym zapytaniu - dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2008 r.

 

Generalny Inspektor, prowadząc postępowanie po uprawomocnieniu się wyroku WSA z dnia 6 grudnia 2007 r., wbrew obowiązującym przepisom oraz stanowi faktycznemu w sprawie, wyłączył z niego Rzecznika jako uczestnika na prawach strony. Niniejsze wywodził z faktu, iż Rzecznik nie powiadomił organu o udziale w postępowaniu. Zdaniem Generalnego Inspektora brakowało bowiem podstaw do przyjęcia, że skierowanie przez Rzecznika żądanie wszczęcia postępowania było tożsame ze zgłoszeniem woli uczestniczenia w nim. Ponadto powołano, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest domniemywanie udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym (wyrok z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 3/2005).

 

Odnosząc się do tej argumentacji należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w rozwinięciu przytoczonej tezy Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż udział ten, prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, musi być oparty bądź o złożone przez niego /prokuratora/ żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 182 Kpa/, bądź oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego /art. 183 Kpa/" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., ONSAiWSA 2006 3 poz. 68). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie Rzecznika. Spełniony był zatem warunek uznania jego statusu jako uczestnika postępowania na prawach strony, ze wszelkimi wiążącymi się z tym konsekwencjami, w tym zwłaszcza obowiązkiem umożliwienia realizacji przysługujących praw o charakterze procesowym, jak np: skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 KPA, czy złożenia i merytorycznego rozpoznania przez Generalnego Inspektora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 

Ponadto, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, z art. 188 Kpa wynika, że pojęcie "udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym" (odpowiednio: Rzecznika), należy rozumieć szeroko (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 1038). Rzecznik ma zatem nie tylko prawo żądania wszczęcia postępowania (art. 182 Kpa), ale także udziału w każdym jego stadium (art. 183 Kpa).

 

Aktywność Rzecznika w toku przedmiotowego postępowania nie pozostawiała wątpliwości co do jego zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy przez Generalnego Inspektora.

 

Wskazać również należy zdaniem Sądu, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przyznał Rzecznikowi Praw Obywatelskich status uczestnika postępowania na prawach strony, doręczając mu odpis postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] rozpatrując wniosek Rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., [...].

 

Fakt stwierdzenia nieważności obu tych postanowień wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1528/07 z przyczyn proceduralnych nie pozbawił Rzecznika Praw Obywatelskich jego statusu jako uczestnika postępowania na prawach strony ze wszystkimi wiążącymi się z tym konsekwencjami, w tym zwłaszcza, obowiązkiem umożliwienia realizacji przysługujących praw o charakterze procesowym czy złożenia i merytorycznego rozpoznania przez GIODO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

 

Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, iż wydane przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. naruszało prawo - art. 183 § 1 art. 188 Kpa w związku z art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich.

 

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.