>Orzecznictwo>WSA>2009 >

Orzeczenie prawomocne

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 27 kwietnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Okręgu Polskiego Związku Działkowców w C. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania udostępnienia danych osobowych

1) uchyla zaskarżoną decyzję,
2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,
3) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz Okręgu Polskiego Związku Działkowców w C. kwotę […] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie:

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w pkt 1) uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie i w pkt 2) nakazał Okręgowemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców w C. udostępnienie Burmistrzowi W. danych osobowych wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w W. w zakresie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz powierzchni użytkowanych przez nich domków.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podniósł, iż Burmistrz W., powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 7 pkt 2, art. 12 pkt 2, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 ze zm.) w związku z art. 82 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wniósł skargę na odmowę udostępnienia przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w C. (dalej PZD) danych osobowych "wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] na rzecz Burmistrza W. Wnioskodawca podniósł, że dwukrotnie zwracał się do Okręgowego Zarządu PZD w C. o udostępnienie danych osobowych ww. osób.
W toku wszczętego postępowania organ ustalił, iż Burmistrz W. wszczął postępowanie podatkowe w związku z wątpliwościami dotyczącymi opodatkowania podatkiem od nieruchomości domków wybudowanych przez użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] na terenie tego ogrodu. Wymieniony organ podatkowy pismami z dnia 17 stycznia 2005 r. i 3 czerwca 2005 r., na podstawie art. 274a, w związku z art. 155 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), wezwał wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] do złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pism informacji w sprawie podatku od nieruchomości lub podania wykazu ww. użytkowników uwzględniającego imię, nazwisko i aktualny adres zamieszkania. Okręgowy Zarząd PZD w C. w odpowiedzi na ww. wezwania w pismach z dnia 24 stycznia 2005 r. i 14 czerwca 2005 r. wskazał, że złożył w ustawowym terminie informację w sprawie podatku rolnego i leśnego oraz zaproponował spotkanie w celu wyjaśnienia wątpliwości. Następnie Burmistrz W. pismami z dnia 10 lipca 2007 r. i 20 sierpnia 2007 r., powołując się na przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 82 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej, wniósł o udostępnienie przez Okręgowy Zarząd PZD w C. danych osobowych wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w zakresie: imienia, nazwiska, aktualnego adresu zamieszkania użytkownika działki oraz powierzchni poszczególnych domków. Okręgowy Zarząd PZD w C. pismem z dnia 20 lipca 2007 r. odmówił udostępnienia danych osobowych ww. osób na rzecz Burmistrza W.
Na podstawie ustalonego stanu faktycznego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] czerwca 2008 r. wydał decyzję administracyjną umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie.
Pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. Burmistrz W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku odwoławczym Burmistrz podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Generalnego Inspektora wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że podstawą pozyskania wnioskowanych danych osobowych działkowiczów może być art. 155 Ordynacji podatkowej, gdyż tryb ten można zastosować dopiero w sytuacji, gdy postępowanie podatkowe jest w toku, a ten warunek nie jest w niniejszej sprawie spełniony. Aby w sprawie, której dotyczy wniosek można było wszcząć postępowanie podatkowe, konieczne byłoby wydanie i doręczenie stronom postanowienia o jego wszczęciu, stosownie do art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej. Nie jest to jednak możliwe z uwagi na to, że strony postępowania, wobec braku danych osobowych działkowiczów, nie są zindywidualizowane. Ponadto, przedmiotem postępowania podatkowego miałoby być ustalenie, czy budynki wybudowane na działkach podlegają podatkowi od nieruchomości i w tym celu konieczne jest wszczęcie postępowania nie w stosunku do Związku Działkowców, lecz w stosunku do działkowiczów, którzy te budynki wybudowali, albowiem to oni będą ewentualnymi podatnikami od nieruchomości. Tym samym, bez pozyskania ww. danych osobowych nie jest możliwe prowadzenie ww. postępowania podatkowego.
Po ponownym przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał zasadność wniosku odwoławczego strony. Wobec stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja administracyjna zawiera wadliwe ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na wynik sprawy, organ rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Nakazując Okręgowemu Zarządowi PZD w C. udostępnienie Burmistrzowi W. wnioskowanych przez organ podatkowy danych osobowych, Generalny Inspektor powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Organ wskazał, iż stosownie do brzmienia art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, pod pojęciem przetwarzania danych rozumieć należy jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Każda ze wskazanych w art. 7 pkt 2 ustawy form przetwarzania danych osobowych powinna znaleźć oparcie w jednej z przesłanek warunkujących legalność procesu przetwarzania danych osobowych, enumeratywnie wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Obok i niezależnie od zgody osoby, której dane dotyczą (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy), przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne między innymi, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przetwarzanie danych osobowych, w tym ich gromadzenie i udostępnianie, staje się zatem możliwe w szczególności wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa. Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o ochronie danych osobowych. Gdy zaś chodzi o przypadki, w których z przepisów prawa wynikają określone uprawnienia lub obowiązki niedotyczące wprost przetwarzania danych, ale do których wykonania potrzeba przetwarzania danych, należy ocenić, czy przetwarzanie danych jest niezbędne dla zrealizowania tego uprawnienia lub spełnienia obowiązku. Innymi słowy, czy możliwa byłaby realizacja uprawnienia lub spełnienie obowiązku bez przetwarzania danych (por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz ".Ochrona danych osobowych. Komentarz" wydanie III Zakamycze 2004 r., str. 491).
Zgodnie z art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do sporządzania i przekazywania informacji na pisemne żądanie organu podatkowego - o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę.
Ze skargi Burmistrza W. oraz jego wniosków o udostępnienie danych skierowanych do Okręgowego Zarządu PZD w C. wynika, że dane osobowe "wszystkich użytkowników" działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w zakresie: imienia, nazwiska, aktualnego adresu zamieszkania użytkownika działki oraz powierzchni poszczególnych domków są niezbędne dla ww. organu w celu wszczęcia postępowania podatkowego, mającego w szczególności doprowadzić do ustalenia, czy ww. użytkownicy działek podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości domków wybudowanych przez ww. użytkowników działek na terenie tego ogrodu.
Biorąc pod uwagę powyższe, Generalny Inspektor stwierdził, iż wskazany przez Burmistrza W. art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi wystarczającą podstawę prawną do żądania udostępnienia mu przez Okręgowy Zarząd PZD w C. ww. danych osobowych. Tym samym Okręgowy Zarząd PZD w C. niezasadnie odmówił Burmistrzowi W. udostępnienia ww. danych. Wnioskowane dane były Burmistrzowi niezbędne do wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Burmistrz W. bowiem jako organ podatkowy jest zobowiązany do badania okoliczności mających wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego.
Wobec naruszenia przez Okręgowy Zarząd PZD w C. art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zasadnym stało się skorzystanie przez Generalnego Inspektora z kompetencji określonej w art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy i nakazanie Okręgowemu Zarządowi PZD w C. udostępnienie Burmistrzowi W. wnioskowanych danych.
Decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez PZD Okręgowy Zarząd w C. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 18 ust 1 pkt 2 w związku z art. 12 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jej wydanie bez przeprowadzenia uprzedniego postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistego naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, 2) prawa materialnego, a w szczególności art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią odpowiednią podstawę prawną upoważniającą Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do nakazania Okręgowemu Zarządowi PZD w C. udostępnienia Burmistrzowi W. danych osobowych wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w W. w zakresie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz powierzchni użytkowanych przez nich domków, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że przed wszczęciem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji zobowiązującej Zarząd Okręgu PZD w C., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powinien przeprowadzić postępowanie kontrolne pozwalające ustalić, iż kontrolowany podmiot dopuścił się naruszenia prawa w zakresie przetwarzania danych osobowych. W niniejszej zaś sprawie nie przeprowadzono takiego postępowania, co spowodowało nakazanie udostępnienia danych osobowych, których Zarząd nie posiada. Pozwala to postawić organowi zarzut nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Odnośnie drugiego zarzutu skargi strona podniosła, że powołanie się przez organ na przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 23 § 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych jest błędne i ta podstawa prawna nie zobowiązuje Zarządu Okręgowego PZD, ani innego organu PZD, do udostępnienia organowi podatkowemu danych osobowych działkowców. Zarząd Okręgowy PZD nie jest adresatem wskazanej normy z Ordynacji podatkowej, albowiem na mocy art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwolnione od podatku od nieruchomości zostały budynki położone na terenie ogródków działkowych nie przekraczające norm powierzchni przewidzianych dla altan w przepisach prawa budowlanego. Opodatkowaniu podlega zatem obiekt wybudowany na działce Rodzinnego Ogrodu Działkowego w sposób niezgodny z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (przekraczający określone normatywy). Obowiązki podatkowe spoczywają na podatniku, którym w takim przypadku jest właściciel obiektu budowlanego - działkowiec, co wynika z art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zobowiązania podatkowe członków PZD, powstałe z powodu wybudowania obiektów większych niż powierzchnia prawem określonych altan, są ich własnymi zobowiązaniami. Ponadto, regulacja art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zdarzenie wynikające ze stosunków cywilnoprawnych albo prawa pracy, które może mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego. Budowa altany niezgodnie z prawem nie jest zdarzeniem wynikającym z wymienionych w tym przepisie stosunków prawnych. Zdarzenie to nie wynika z umowy, a o takie zdarzenie w powołanym przepisie chodzi. Zdaniem skarżących nie został naruszony przez Zarząd Okręgu PZD jakikolwiek przepis ustawy o ochronie danych osobowych, wobec tego wydanie decyzji nakazowej jest sprzeczne z art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych.
W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Okręgowego Zarządu PZD w C. Odnosząc się m.in. do zarzutu skargi dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, iż jest on chybiony, albowiem kierując się zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) i działając na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, organ zwrócił się do Zarządu Okręgowego PZD o złożenie pisemnych wyjaśnień odnośnie skargi Burmistrza W. i pismem z dnia 29 lutego 2008 r. Okręgowy Zarząd PZD w C. złożył stosowne wyjaśnienia. Podjęte przez organ czynności procesowe pozwoliły ustalić okoliczności faktyczne sprawy dające podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2008 r. uczestnik postępowania Burmistrz W., przywołując argumentację świadcząca o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wniósł o oddalenie skargi Zarządu Okręgu PZD w C.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) Polski Związek Działkowców jest ogólnopolską, samodzielną i samorządną organizacją społeczną, posiadającą osobowość prawną. W świetle art. 27 ust. 2 tej ustawy, PZD działa poprzez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem. Zatem PZD, jako osoba prawna - podmiot praw i obowiązków może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. Organy PZD na szczeblu podstawowym, okręgowym i krajowym, reprezentują PZD odpowiednio w sprawach, które należą do kompetencji poszczególnych organów. Skoro PZD jest jedynym podmiotem, osobą prawną, to do jego reprezentowania w danej sprawie może być uprawniony tylko jeden organ, stosownie do zapisów Statutu PZD. W świetle bowiem art. 29 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów powinien określać sposób reprezentowania PZD, a także organy PZD i ich kompetencje. Analiza statutu PZD w podanym zakresie, na tle skargi wniesionej przez Burmistrza W. do Generalnego Inspektora Danych Osobowych pozwala stwierdzić, że Generalny Inspektor zasadnie przyjął, iż organem reprezentującym PZD w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest Zarząd Okręgowy PZD w C. Występowanie organu PZD w sprawie administracyjnej jest związane z reprezentowaniem interesu prawnego PZD na odpowiednim szczeblu struktury organizacyjnej Związku. W świetle postanowień § 119 ust. 1 Statutu PZD uchwalonego przez VII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 6 kwietnia 2006 r. ze zmianami wprowadzonymi przez VIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2007 r. (zwanego dalej Statutem), okręgowy zarząd prowadzi sprawy okręgu i reprezentuje go na zewnątrz wg zasad określonych w § 125 (ust. 1 - w zakresie swoich kompetencji określonych niniejszym statutem okręgowy zarząd działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych). Przepis § 122 Statutu stanowi, iż okręgowy zarząd reprezentuje interesy ROD i współpracuje z organami samorządu terytorialnego i terenową administracją rządową w zakresie zakładania, funkcjonowania i rozwoju ROD. Zaś kompetencje zarządu okręgowego do prowadzenia określonych spraw na szczeblu okręgu ustala § 123 Statutu, wskazując w pkt 24 i 25 tego §, że do kompetencji zarządu okręgowego należy prowadzenie ewidencji ROD i ewidencji członków PZD z obszaru działania okręgu. W tej sytuacji, kierowanie wniosku o udostępnienie danych osobowych użytkowników Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] do organu okręgowego PZD, na terenie którego działa ten Ogród Działkowy, zostało oparte na uzasadnionych podstawach.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zadaniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie jest jedynie stanie na straży interesów tych, których przetwarzane dane osobowe dotyczą. Naczelną zasadą ustawy nie jest zakaz przetwarzania danych osobowych, lecz przestrzeganie zakresu i trybu ich przetwarzania. Omawiana ustawa w art. 1 stwierdza, że dane osobowe mogą być przetwarzane, jeżeli służy to dobru publicznemu, dobru osoby, której dane dotyczą lub dobru osób trzecich. Ochrona danych osobowych na podstawie przepisów powołanej ustawy nie powinna być oderwana od przepisów służących ochronie innych wartości.
Stosownie do treści art. 7 pkt 2 ww. ustawy, przez przetwarzanie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.
Do zadań Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych należy kontrola legalności przetwarzania danych osobowych z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych (art. 12 pkt 1 i 2 powołanej ustawy). W przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w szczególności w sposób określony w art. 18 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o ochronie danych osobowych.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych, 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą, 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Ww. wymienione przesłanki ustawowe wyznaczają granice dopuszczalności przetwarzania danych. Zatem mogą być wykonywane wszystkie lub niektóre czynności składające się na to pojęcie "przetwarzania danych" zdefiniowane w art. 7 pkt 2 ustawy. W przypadku spełnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 23 tej ustawy, administrator jest uprawniony do udostępnienia innym podmiotom zgromadzone przez siebie dane osobowe.
W niniejszej sprawie Burmistrz W., działając jako organ podatkowy pierwszej instancji, wystąpił do Zarządu Okręgu PZD w C. o udostępnienie danych osobowych wszystkich użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w zakresie: imienia, nazwiska, aktualnego adresu zamieszkania użytkownika działki oraz powierzchni poszczególnych domków. Jako podstawę prawną, na której opiera swoje żądanie, organ podatkowy wskazał art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 82 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Wskazał także, iż wnioskowane dane znajdują się w wykazie członków Rejestru Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] położonego w W. i są organowi podatkowemu niezbędne do prowadzenia postępowania podatkowego.
W świetle art. 82 § 1 ust. 1 Ordynacji podatkowej, osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do sporządzania i przekazywania informacji na pisemne żądanie organu podatkowego - o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę. W doktrynie przyjmuje się, iż na podstawie powołanego przepisu mogą zostać zobowiązane do sporządzania i przekazywania informacji wszystkie rodzaje podmiotów, z wyjątkiem osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Informacje wymagane na podstawie wniosku organu podatkowego powiązane być muszą, przynajmniej potencjalnie, z powstawaniem obowiązku podatkowego lub wymiarem podatku. Organ podatkowy w kierowanym do podmiotu wniosku obowiązany jest określić zakres żądanych informacji, ale nie musi wskazywać innych szczegółów związanych ze sprawą. Adresat nie jest uprawniony do badania zasadności wniosku ze względu na przydatność wymaganych informacji dla działań organu podatkowego. Organ jednak powinien, w miarę możliwości, ograniczyć zakres żądanych danych do niezbędnego minimum - C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula, Ustawa Ordynacja podatkowa, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, rok 2003, wydanie III, komentarz do art. 82.
Nawiązując do powyższego, wskazać trzeba, iż na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budynki (w rozumieniu prawa budowlanego) lub ich części, zaś podatnikami tego podatku są osoby fizyczne będące m.in. właścicielami lub posiadaczami samoistnymi obiektów budowlanych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, PZD ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Na wniosek osoby wymienionej w ust. 1 PZD ustanawia na jej rzecz prawo użytkowania działki - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD lub stanowią jego własność. Analizując przedstawione uregulowania prawne, należy dojść do wniosku, że ustanowienie na rzecz członka PZD prawa użytkowania działki w drodze uchwały, czy też umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, mieści się w szerokim pojęciu "zdarzeń cywilnoprawnych". Owo "zdarzenie" uprawnia członka PZD do zagospodarowania przydzielonej działki poprzez dokonanie nasadzeń, wybudowanie urządzeń i obiektów (w tym budynków, które przy przekroczeniu dopuszczalnych Prawem budowlanym normatywów mogą stać się przedmiotem opodatkowania podatkiem lokalnym) stanowiących w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych własność działkowca.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, co do zasady, stanowi podstawę żądania udostępnienia organowi podatkowemu danych osobowych członków PZD, albowiem na gminnym organie podatkowych ciąży obowiązek realizacji obciążeń fiskalnych na podległym mu terenie, a więc i ustalenie obowiązku podatkowego i wymiaru podatku osób fizycznych, będących członkami PZD. Trzeba mieć także na uwadze, iż bez ujawnienia przez właściwy organ PZD danych osobowych użytkowników konkretnych działek rodzinnego ogrodu działowego (przynajmniej w zakresie imienia i nazwiska), organ podatkowy nie będzie miał możliwości wszcząć postępowania wyjaśniającego w sprawie. Podkreślenia wymaga, że informacje podatkowe, o których mowa w powyższym przepisie, nie mogą stanowić samodzielnego środka dowodowego o charakterze obciążającym podatnika, a dają jedynie podstawę do dokonania czynności sprawdzających, wszczęcia kontroli lub postępowania podatkowego. W tej sytuacji, nieudostępnienie organowi podatkowemu danych osobowych określonych członków PZD, będzie przyznawało tej grupie osób, niewynikającą z przepisów prawa, ochronę i stawiało w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych podatników.
Skoro zatem w niniejszej sprawie żądanie organu podatkowego jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych), to słusznie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał, iż odmowa udostępnienia danych osobowych użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w W. została dokonana z naruszeniem przepisów ww. ustawy.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Generalny Inspektor podejmując decyzję nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, co wynika z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe zasady nie były przez organ przestrzegane. Należy zwrócić uwagę, że Generalny Inspektor nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, albowiem nie ustalił w jakim zakresie Zarząd Okręgowy PZD w C. dysponuje danymi osobowymi członków Rodzinnego Ogrodu Działowego [...]. Tym samym nie wyjaśnił w jakim zakresie żądnie Burmistrza W. może zostać zrealizowane.
Za nieuprawnione należy uznać zobowiązywanie w decyzji nakazowej organu okręgowego PZD do udostępnienia informacji w przedmiocie określenia powierzchni domków (altan) użytkowanych przez członków ww. ogrodu rodzinnego. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek udostępniania danych już istniejących, głównie chodzi tu o dane zawarte w dokumentach. Natomiast żaden przepis ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak i Statut PZD, nie zobowiązuje PZD do gromadzenia tego typu informacji, a tym bardziej uzyskiwania tych informacji na potrzeby organu podatkowego, czy tworzenia opracowań danych. Do dokonywania ustaleń w podanym zakresie organy podatkowe zostały wyposażone w odpowiednie instrumentarium prawne - przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Skoro Generalny Inspektor nie ustalił w toku postępowania, iż tego typu informacje znajdują się w posiadaniu organu PZD, to nie można twierdzić, iż są one przetwarzane w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.
Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nakazania udostępnienia adresów zamieszkania działkowców ww. ogrodu działkowego. Adres danej osoby jako sfera prywatności człowieka niewątpliwie należy do danych osobowych. Należało zatem ustalić, czy przedmiotowa informacja znajduje się w prowadzonych przez zobowiązany organ PZD rejestrach. Z postanowień Rozdziału X "Rejestry w PZD" wprost nie wynika obowiązek gromadzenia danych adresowych wszystkich członków PZD. Zgodnie z § 183 ust. 1 pkt 5 Statutu PZD, adres korespondencyjny jest wymagany w przypadku członków organów PZD. Okręgowy zarząd PZD prowadzi rejestr członków organów PZD w części dotyczącej członków organów z ROD z obszaru ich działania - § 182 ust. 1 pkt 1 Statutu PZD. Natomiast do prowadzenia ewidencji użytkowników działek upoważniony jest zarząd ROD, co wynika z § 91 ust. 2 pkt 6 Statutu PZD. Nie wynika natomiast w jakim zakresie jest ta ewidencja prowadzona i czy zawiera dane adresowe działkowiczów. Przedstawione wątpliwości powinny zostać usunięte w toku postępowania wyjaśniającego, czego Generalny Inspektor nie uczynił.
Zaskarżona decyzja ma oparcie w przepisach statutowych PZD i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jedynie w części zobowiązującej Zarząd Okręgu PZD w C. do udostępnienia imienia i nazwiska użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], albowiem wynika to z postanowień § 123 pkt 25 Statutu PZD. Z uwagi jednak na konieczność rozpatrzenia skargi Burmistrza W. w pełnym zakresie, celowym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Rozpoznając ponownie wniosek odwoławczy PZD Okręgowego Związku w C., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.