>Orzecznictwo>NSA>2009 >

II SA/Wa 645/07 → I OSK 808/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 26 maja 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 645/07 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych

oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 5 marca 2008 r., II SA/Bd 67/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych. W uzasadnieniu sąd podniósł, że w art. 44h ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993; ze zm.) ustawodawca sformułował szczególną (względem art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych) przesłankę udostępnienia danych, tj. wskazał, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Nie wystarczy zatem, jak sugerują skarżący, w celu otrzymaniu powyższych danych wykazanie "potrzeby posiadania danych". Tym niemniej bezsporne jest, iż wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym wykazał istnienie owego interesu prawnego. O tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny, decydują przepisy prawa materialnego i to nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także z zakresu np. stosunków cywilno-prawnych. Śmierć dłużnika jest zdarzeniem, z którym przepisy prawa materialnego (art. 922 § 1, 924, 925 k.c.) łączą skutek w postaci przejścia praw i obowiązków zmarłego podlegających dziedziczeniu na jego spadkobierców. Uruchomienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, dla którego potrzebne jest posiadanie informacji o spadkobiercach zmarłego, służy jedynie realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 945/07. Wbrew zatem twierdzeniom organu pierwszej instancji - interes prawny w uzyskaniu danych o spadkobiercach nie wynika z faktu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, ale z samego istnienia wierzytelności wnioskodawcy, która może być zrealizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy złożony w niej wniosek zawierał braki formalne skutkujące niemożnością odnalezienia żądanych informacji (danych osobowych). Słusznie zwrócili uwagę skarżący, że skoro przede wszystkim chcieli się dowiedzieć, czy zmarły w ogóle miał dzieci - niemożliwym jest podanie pełnej informacji o tych osobach. Jeżeli skarżący dysponowaliby takimi informacjami, to złożenie przedmiotowego wniosku byłoby zbędne. Uwzględniając natomiast zakres danych gromadzonych w zbiorach meldunkowych, Wojewoda błędnie ocenił, iż przedmiotowy wniosek "pozbawiony jest skonkretyzowanej informacji o osobach poszukiwanych", tj. informacji o osobie umożliwiających wyszukanie w zbiorze żądanych danych (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2002 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych - Dz. U. Nr 201, poz. 1702). Stosownie do art. 44a ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności - zarówno w zbiorze danych stałych mieszkańców, zbiorze danych byłych mieszkańców jak też w zbiorze danych obywateli polskich i cudzoziemców zameldowanych na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące (będących zbiorami meldunkowymi - art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności) odnotowuje się imiona i nazwiska rodowe rodziców. Imię i nazwisko zmarłego dłużnika jest imieniem i nazwiskiem rodowym jednego z rodziców dziecka zmarłego dłużnika, co daje możliwość zidentyfikowania spadkobierców w zbiorze danych i tym samym ewentualnego dotarcia do innych informacji o tych osobach, których żądał wnioskodawca. O ile zatem spadkobiercy dłużnika wnioskodawcy zamieszkują (zamieszkiwali) na obszarze właściwości Prezydenta - istnieje możliwość podania danych ich dotyczących.
Jednocześnie, stosownie do art. 44i ust. 1 ustawy o ewidencji ludności dane ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia organ gminy, wojewoda zaś - w odniesieniu do województwa (ust. 2 art. 44i). Jeżeli zatem informacje dotyczące mieszkańców danej gminy (a właśnie o takie informacje ubiegał się wnioskodawca) pozostają tylko w dyspozycji organu pierwszej instancji, a nie organu odwoławczego - to nawet uznając, iż błędna była odmowa udostępnienia tej informacji, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bo to on dysponuje bazą danych (tj. swoistego rodzaju "materiałem dowodowym") umożliwiającą załatwienie sprawy. Oznacza to, iż pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji Wojewody było prawidłowe. Jednakże, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2006 r. VI SA/Wa 1710/05, LEX nr 193918). Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody zobowiązywałoby organ pierwszej instancji do podejmowania czynności nieznajdujących oparcia w prawie, tj. do żądania od wnioskodawcy skonkretyzowania podanych przez niego informacji mających umożliwić odszukanie danych o osobach ewentualnych spadkobierców w sytuacji, kiedy nie ma takiej potrzeby. Skutkuje to stwierdzeniem naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 67/08, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2002 r., polegającą na przyjęciu, że zobowiązanie organu pierwszej instancji do podejmowania czynności, polegających na żądaniu od wnioskodawcy skonkretyzowania podanych przez niego informacji mających umożliwić odszukanie danych o osobach ewentualnych spadkobierców, nie znajduje oparcia w prawie, gdyż nie ma takiej potrzeby. Błędna wykładnia § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia spowodowała, że niewłaściwie zostały zastosowane przepisy art. 64 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.
Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie Sądu zostało oparte na błędnej wykładni przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. W myśl tego przepisu, wniosek o udostępnienie danych, o których mowa w ust. 1, powinien zawierać informacje o osobie umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych. Przepis ten określa wymagania podania (wniosku), o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Interpretacja wskazanego § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie powinna być dowolna, lecz oparta w szczególności na pozostałych przepisach rozporządzenia. Przepis § 1 ust. 2 pkt 4 znajduje potwierdzenie w pkt 2 formularza wniosku. Należy podkreślić, że punkt ten dotyczy informacji o osobie, a nie o grupie osób. Zatem rubryka ta dotyczy wyłącznie konkretnej osoby. W związku z tym informacje powinny wiązać się wyłącznie z jedną osobą, o której wyszukanie danych ubiega się wnioskodawca, W odniesieniu do większej ilości osób, zgodnie z § 2 rozporządzenia powinien być dołączony ich wykaz. Skoro ustawodawca użył pojęcia "wykaz", to wobec tego miał na myśli, wyszczególnienie poszczególnych osób z przyporządkowanymi do każdej z nich niezbędnymi informacjami. W konkretnym przypadku wnioskodawca wypełnił pkt 2 formularza wniosku, w ten sposób, że zażądał danych o nieograniczonej ilości osób, nie przedstawiając ich w żadnym wykazie. Zatem, już z tych przyczyn, pkt 2 wniosku został wypełniony przez wnioskodawcę sprzecznie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Źle wypełniony wniosek powinien być zatem uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Wniosek nie spełnia również wymogów z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia również z tych przyczyn, że informacje podane w pkt 2 formularza o osobach, nie pozwalają na odszukanie ich w zbiorze danych. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zadaniem organu administracji, obok wyszukiwania danych, nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o szczątkowe dane w celu ustalenia kręgu spadkobierców po osobie podanej we wniosku. Zidentyfikowanie spadkobierców należy do sądu spadku, który nie tylko bada imiona i nazwiska rodowe rodziców, ale również inne okoliczności. Przyjęcie odmiennej interpretacji § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że organ administracji ma obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające bez względu na zakres podanych we wniosku informacji, a także, gdy wnioskodawca wypełnił rubryki niezgodnie z pouczeniem ustawodawcy. Przyjęta przez WSA w Bydgoszczy wykładnia § i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia skutkowałaby podawaniem przez organy administracji danych szczątkowych lub zniekształconych w oparciu o prawdopodobne związki między informacjami o osobie figurującymi w różnych kartach osobowych mieszkańców.
Przyjęcie toku rozumowania, przedstawionego przez Sąd, opartego na imionach i nazwiskach rodowych doprowadziłoby do wielu wypaczeń, co do rzeczywistej ilości osób objętych wnioskiem, i czy rzeczywiście pomimo zbieżności nazwisk, czy są to właściwe osoby. Ponadto wywód Sądu dotyczy etapu merytorycznego rozpoznawania wniosku, w sytuacji, gdy wniosek nie został wypełniony zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia (pkt 2 formularza) oraz nie zawiera żadnych informacji przypisanych dzieciom.
Mając na uwadze powyższe, zarzut skarżącego o naruszeniu przez błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest w pełni uzasadniony, albowiem wniosek został wypełniony sprzecznie z tym przepisem, gdyż w pkt 2 formularza wniosku: a) zażądano podania danych o nieograniczonej liczbie osób, w sytuacji, gdy powinien dotyczyć jednej osoby, b) nie załączono wykazu osób, c) nie podano informacji o osobach objętych wnioskiem, lecz o innej osobie A. K., u którego w karcie osobowej mieszkańca nie ma danych o dzieciach, gdyż karta nie posiada rubryk w tym zakresie. W tych warunkach wytyczne Wojewody dla organu pierwszej instancji odnośnie zażądania dodatkowych danych, w świetle § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, są dopuszczalne, w związku z art. 64 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2002 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem informacji o osobie umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych, należy rozumieć wszelkie informacje o tej osobie, nawet identyfikujące ją pośrednio (np. wiadomości na temat jej wstępnych), a nie tylko informacje identyfikujące ją bezpośrednio, jeżeli tylko stwarzają możliwość wyszukania w zbiorze żądanych danych. Skoro w zbiorze danych byłych mieszkańców, jak też w zbiorze danych obywateli polskich i cudzoziemców zameldowanych na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące (będących zbiorami meldunkowymi - art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności) odnotowuje się imiona i nazwiska rodowe rodziców, to imię i nazwisko zmarłego dłużnika jest imieniem i nazwiskiem rodowym jednego z rodziców dziecka zmarłego dłużnika. Tym samym istnieje możliwość zidentyfikowania spadkobierców zmarłego w zbiorze danych i tym samym ewentualnego dotarcia do innych informacji o tych osobach, których żądał wnioskodawca. W konsekwencji Sąd I instancji doszedł do trafnej konstatacji, że złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawierał braków formalnych, które skutkowałyby niemożnością odnalezienia żądanych informacji.
Zaprezentowane przez wnoszącego skargę rozumienie użytego w § 2 rozporządzenia pojęcia "wykaz" (wyszczególnienie poszczególnych osób z przyporządkowanymi do każdej z nich niezbędnymi informacjami) jest zbyt wąskie. Pod pojęciem tym należy bowiem rozumieć każde wyszczególnienie elementów zbioru o charakterze zamkniętym. Mieści się w nim zatem, także określenie tego zbioru poprzez podanie cech indywidualnych elementów wchodzących w jego skład, np. "dzieci A. S. K.". Po drugie zaś, zaś dołączenie tego wykazu nie jest elementem obligatoryjnym, ponieważ powołany przepis stanowi, że do wniosku o udostępnienie danych można (a nie trzeba) dołączyć wykaz osób, których dane miałyby być udostępnione.
Wreszcie, powołanie się na pkt 2 formularza wniosku nie może być argumentem przesądzającym o znaczeniu interpretowanej normy prawnej, w tym przypadku wyrażonej w § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2002 r., albowiem brak stosownej rubryki w formularzu urzędowym, na którym strona obowiązana jest wnieść swoje podanie, nie może pozbawiać jej możliwości dochodzenia swojego interesu prawnego w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.